进城务工人员随迁子女教育问题研究
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）36-0084-03
随着经济体制改革的不断深入，我国大量农村剩余劳动力向大中城市转移。进城务工人员为城市的经济发展做出了巨大的贡献，然而其随迁子女的教育问题却迟迟得不到妥善解决。妥善解决进城务工人员随迁子女的教育问题不仅关系到青少年的健康成长，而且关系到我国未来的人口素质和社会的和谐稳定。
一、进城务工人员随迁子女的教育现状
以北京、上海和广州为代表的一线城市，进城务工人员随迁子女教育问题最为突出。以上海为例，2012年上海市常住人口达到2 380万人，比2011年增加33万人。其中，户籍常住人口1 420万人，增加8万人；非户籍常住人口960万人，增加25万人[1]。非户籍常住人口中，进城务工人员占了相当大的比例。随着进城务工人员的增加，其随迁子女的人数呈逐年增加之势。2005-2010年这五年期间，特别是2008年之后，上海进城务工人员义务教育阶段随迁子女的人数2010年已达到47万人[2]。如图1所示。
根据《2012年上海教育发展报告》，上海进城务工人员在三类产业中人数的大致分布是3：36：55，其中从事第三产业的人数超过总数的50%，而且所从事的行业大多是较为低端的服务业。如图2所示。
由于进城务工人员具有流动性较大的特点，流入地难以为他们义务教育阶段随迁子女提供便捷的入学渠道。根据新华社记者、中国青年报记者2005年对北京、上海、广东、浙江、江苏、山东等地进行的一项问卷调查，占62.4%的进城务工人员通过“朋友介绍”为孩子在城里联系学校；12.8%的进城务工人员“从媒体报刊获悉”有关学校信息。“向城市教育部门咨询”，由“家乡教育部门推荐”和“学校主动上门”，分别仅占4%、1.6%和0.8%[3]。
进城务工人员随迁子女对教育资源的需求，加剧了就读地教育资源的紧张。根据上海市中长期教育规划纲要，在未来十年间，上海需要新建400所幼儿园，150所小学和120所初中，迁建或新建10所优质高中及分校。但即便如此，按照预测人口数，从学前到初中将还存在10%～15%左右的缺口[4]。
二、进城务工人员随迁子女教育存在的问题
（一）入学门槛高，就读公办学校困难
在义务教育阶段，进城务工人员随迁子女进入公办学校就读只有“五证”（父母身份证、学生的计划免疫卡、暂住证、父母务工劳务合同或营业执照以及流出地教育部门出具的借读证）齐全，才能免收择校费和学杂费，享受同城待遇。由于需要提交的证明材料繁多，办理过程也比较烦琐，因此，有可能在一定程度上限制了进城务工人员随迁子女的及时入学，甚至将一部分学生排斥于公办学校之外。
进城务工人员集中居住的区域，教育资源供需矛盾突出是造成入学门槛高，就读公办学校困难的主要原因。出于生活成本及就业的考虑，进城务工人员往往集中居住在城郊接合部，相对于市区而言，郊区所能提供的教育资源比较有限，这使得义务教育资源区域性供给短缺现象十分突出。以上海为例，嘉定区的外来人口数量已经超过户籍人口数，教育资源的压力很大，而该地区又面临本地区农民向城镇集中、中心城区人口因市政动迁导入的冲击。三种类型人口共聚一区，必然造成校舍、师资等教育资源供给紧张。“六普”统计数据显示，上海郊区外来常住人口占到全市外来常住人口总数的80.7%，其中近郊区占比达到53.7%[5]。进城务工人员向城郊结合地区的集聚带来了学龄阶段随迁子女规模迅速扩大，加剧了这些地区教育资源的紧缺状况。
（二）义务教育后就读地升学考试问题日益突出
如果说进城务工人员随迁子女接受义务教育存在的问题是公办学校门槛过高问题，那么接受义务教育后在就读地不能参加升学考试（异地高考）的问题则更加突出，引起了全社会的高度关注。为了解决进城务工人员随迁子女接受义务教育后升学考试问题，上海市已决定从2013年开始分步实施随迁子女就地升学考试。
根据《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》（沪府办发〔2012〕75号），进城务工人员符合上海市进城务工人员管理制度规定的基本要求，并达到一定积分的，随迁子女可在沪参加高中阶段学校招生考试，接受高中阶段教育，包括普通高中教育或中等职业教育；其子女在上海参加高中阶段学校招生考试并完成高中阶段完整学习经历后，可在上海参加普通高等学校招生考试[6]。但由于该方案要求较高，并有积分限制，因此，符合要求的进城务工人员依然很少，绝大部分进城务工人员随迁子女在接受义务教育后，不得不接受全日制中等职业教育，或者返回生源地接受高中阶段教育。除了一线城市外，其他省市进城务工人员随迁子女接受义务教育后参加升学考试的要求相对较低。例如，进城务工人员随迁子女在安徽省参加高考，只需要拥有完整的高中学籍便可，并与当地的学生享有同样的录取政策；浙江省只需要拥有连续的高中学习经历和学籍即可在当地参加高考。
（三）家庭教育严重缺失
进城务工人员忙于生计，没有足够的时间和精力去照顾他们的孩子，从而导致家庭教育的严重缺失。一方面，进城务工人员通常具有流动性大、家庭负担重、劳作强度大、劳动时间长等特点，由于整日忙于工作，而无暇顾及子女的家庭教育。另一方面，进城务工人员的学历一般不高，大部分都是初中及以下的文化水平，没有能力辅导孩子学习。相关调查数据显示：我国农民平均享受教育年限为7.3年，农村劳动力中，中小学文化程度占38.2%，初中文化程度占49.3%。小学及以下文化程度的占38.2%，高中及中专文化程度的占11.9%，大专及以上文化程度占0.6%，受过专业技能培训的仅占9.1%[7]。由于家庭教育跟不上，不少外来务必工人员的子女在接受学校正规教育时面临知识面狭窄，接受能力弱，思维不够活跃等问题。 另外，上海本地的学生从幼儿园开始就接受音乐、舞蹈、美术、体育等方面的教育，综合素质明显优于大多数进城务工人员的子女。加之进城务工人员随迁子女在语言和生活习惯方面与上海本地学生存在差异，在学校很容易与上海本地的学生产生隔阂，导致不善言辞、自我封闭、自卑等心理问题的产生，严重地影响了他们学习的积极性和身心健康发展。
三、解决进城务工人员随迁子女教育问题的措施
（一）改变教育投资模式，实现基本教育均等化
教育是一种公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，属于典型的准公共物品，即在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品。因此，政府不必为教育产品全部买单，教育投资主体可以多元化，而且应该多元。在确保义务教育财政投入的前提下，可以借鉴世界各国教育发展的经验，探索适合我国国情的教育投资方式，以促进教育均等化。
国家无疑是教育的最大收益者，因此，在义务教育阶段，教育经费主要由国家承担是合理的；义务教育完成后，高等教育经费则应由国家、个人与社会共同承担。保障每一个孩子公平地接受基础教育是政府的职责，如果有更高的需求，义务教育完成后，完全可以通过选择公办大学或优质的民办大学来实现大学梦。所以，教育投资主体多元化并不只是解决政府教育经费短缺的问题，更为重要的是它有助于改变教育资源配置不合理的现状，为家长和学生可以提供更多的选择。
从现实的情况出发，针对进城务工人员随迁子女入学难问题，在进城务工人员随迁子女比较集中的县区，上级政府应通过转移支付等方式给予一定的政策倾斜和一定的教育经费补贴，以调动这些县、区解决进城务工人员随迁子女教育问题的积极性。通过提供资金的保障和出台相应的政策措施，解决进城务工人员随迁子女入学难的问题。
（二）改革现行的户籍制度
进城务工人员随迁子女上学问题的关键在于改革户籍制度。现行的户籍制度是计划经济的产物，存在诸多弊端。进城务工人员随迁子女的户籍在流出地，没有流入地的学籍，因此，他们没有完全纳入到流出地的整个教育规划里面，包括没有相应的经费投入，没有相应的师资安排和相应的教育基础设施。接受高中教育后不能在流入地参加高考的问题争议一直很大，事实上，问题的症结在于省际录取分数线的差异。如果无条件放开，高考移民将难以避免。此外，对于当地学生的升学带来的冲击也是巨大的。
作为户籍改革的内容之一，居住证制度目前已在各地实行。作为过渡性政策，居住证制度利用其优势，在充分发挥各级政府管理部门统一管理职能的基础上，强化基层社区的管理和服务功能，将进城务工人员随迁子女的信息登记和管理纳入街道和社区的工作范畴。各基层单位应建立完整的外来人口登记制度，同时建立进城务工人员随迁子女就学预告登记制度，及时了解外来工子女就学的需求，以便当地相关职能部门及时制订切实可行的计划，调配教学资源，合理安排外来工子女就近入学，从而缓解升学考试存在的问题。
已于2013年7月1日起施行的《上海市居住证管理办法》，规定上海实行居住证积分制度，对在上海合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，达到标准分值120分的，可享受子女教育和社会保险等方面相应的公共服务待遇。
（三）动员社会力量，关爱进城务工人员随迁子女教育工作
近年来，有学者提出让退休教师等人跟进城务工人员结对子，帮助其教育子女。但考虑到退休教师年龄较大，而且缺少专门机构的引导作用，该项建议也并未得到很好的落实。因此，有必要设立一些关注进城务工人员随迁子女教育的社会组织，该组织以帮助解决进城务工人员随迁子女教育问题为宗旨，能义务为进城务工人员提供培训，同时能对其随迁子女的教育提供帮助。该组织的参与人员既可以是退休教师，也可以是一些富有爱心以及拥有一定空闲时间的社会人士，更可以吸收在校大学生以志愿者的形式参加。与此同时，这些组织需要接受政府以及教育主管部门的监管。
提倡失独家庭为进城务工人员随迁子女的教育提供帮助，将有助于促进进城务工人员随迁子女的健康成长。截至2012年5月9日，全国失独家庭已超过百万，而这个数字还在以每年7.6万的速度增长，失独者正在成为日益庞大的群体[8]。失独家庭投身于帮助进城务工人员随迁子女的教育中，一方面可以缓解进城务工人员没有时间和精力照顾子女的压力，另一方面也给失独家庭带来“走进孩子、关心孩子”的机会。
四、结语
教育是一个国家发展的基石，让进城务工人员随迁子女享有接受良好教育的机会与权利是教育公平也是社会公平的体现。相信政府会在不断改进中做出更有利于解决进城务工人员随迁子女教育问题的决策，颁布切实可行的政策、法规，使进城务工人员随迁子女的教育工作更上一个台阶。解决进城务工人员随迁子女的教育问题是一个长期的过程，需要社会各界的共同努力。
- 上一篇：研究生创新教育的现状和建议
- 下一篇：浅议对大学生开展友善教育的必要性
