试析中国风险投资政策之变迁
风险投资政策泛指国家为促进风险投资发展而制定的相关法律、法规和管理条例等。政府支持风险投资发展的经济学的理由是外部性。历史经验和研究表明，风险投资作为一种特殊的融资机制能为存在高风险的高科技创业企业提供融资从而极大推动高科技产业的发展，而高科技产业本身存在正的外部性，会出现市场失灵――高科技产品产出不足。因此政府必须介入和干预，以促进高科技产业的发展。风险投资起源于美国，盛行于全球。由于存在市场及金融环境等差异，各国的风险投资政策也不尽相同。中国的风险投资政策是在借鉴发达国家的经验的基础上，结合本国的实际情况制订的，经历了一个逐步完善的过程。因为特定时期的政策是针对当时存在问题而制定的，所以梳理中国风险投资政策的变迁有利于深入了解风险投资市场发展的历史及各发展阶段的关键影响因素，同时也可以为未来的政策发展方向提供建议。
1 风险投资政策发展阶段划分依据
吴文建、滕刚伟（2007年）对中国风险投资政策进行过较为系统的研究，他们将风险投资政策划分为三个发展阶段，即“萌芽阶段的风险投资政策（1984年至1990年前）、试探性发展阶段的风险投资政策（1991年至1999年）和调整阶段的风险投资政策（2000年之后）”[1]。他们提出当时中国的风险投资政策主要存在三个方面的问题：即“体系缺乏系统性、作用效果不够明显、风险投资相关经济政策力度明显不到位等”[1]。他们的研究是对当时中国风险投资政策特点的及时的归纳和评述，其主要观点在随后几年被多位研究者肯定和引用。然而，恰恰是在2007年下半年以后，随着以创业风险投资引导基金为核心的一系列政策文件的出台，以及2009年创业板的正式启动，中国风险投资政策和市场环境已发生了巨大的变化，因此有必要重新对中国风险投资政策的发展情况和变化趋势进行研究分析。
对新生事物形成正确的认知需要一个过程的客观规律决定了与之相对应的制度安排不可能一步到位。正如其他学者的观点，中国政府对风险投资市场发展的制度安排是渐进式的，是在探索中不断完善的，从而风险投资政策呈现出明显的阶段性特点，应对风险投资政策进行分阶段分析。与之相关的关键问题是要确立划分政府发展阶段的条件或者依据。从历史学的角度看，时代或朝代的划分一般应以标志性的事件为依据。就风险投资政策的阶段划分而言，标志性的事件可以理解为标志性的政策文件（或者政策行为），因为标志政策文件体现了对原有政策突破，通常对市场起到极大的促进作用，这一点在本文其他部分的分析中将以具体的数据加以印证。以此为依据，可以将风险投资政策划分为以下三个阶段：起步阶段、转型探索阶段和全面完善阶段。
2 各发展阶段政策及评述
2.1 起步阶段的风险投资政策
起步阶段起止时间为1985年至1998年，标志性事件为1985年9月中国新技术风险投资公司的成立。这个阶段政府对风险投资的政策主要体现为政府直接投资成立风险投资机构。中国以政府直接投资作为支持风险投资发展的方式，而不是像美国那样一始就走政府引导市场主体的方式是由历史原因造成的。受到国际形势的影响，在这一阶段政府已充分认识到风险投资对促进产业发展特别对高新科技产业的极大促进作用，但是由于中国的市场经济发展尚未成熟，民间资本数额不多且不是很活跃，银行信贷是融通的主要渠道。没有愿意尝试为存在巨大风险的高新科技创新企业进行创业融资。因此通过政府投资来促进高新技术企业的发展成为了必然之路。
应该说政府对风险投资行业的直接投资对促进风险投资的发展起到了积极的作用，那些早期的风险高的科技型企业和周期过长、收益不高但又与国计民生关系密切的高技术项目尤其需要政府的直接投资。正是由于政府的重视和参与，为风险投资市场的发展奠定了基础。但单纯通过政府直接投资来发展风险投资存在许多问题。一是政府财力有限，满足不了企业巨大的资金需求。二是受行政命今干预太多，难以遵循市场规律选择合适的投资对象和投资计划，容易产生资源非优化配置等。为解决这些问题，新的政策思路应运而生。
2.2 转型探索阶段的风险投资政策
转型探索阶段起止时间为1999年至2006年。标志性事件1999年12月公布的文件――《建立我国风险投资机制的若干意见》（以下简称《若干意见》）。这个阶段政府政策的重点开始从直接投资向规范、引导促进社会资本的参与风险投资行为转变。 《若干意见》明确了按市场经济规律来发展风险投资行业的原则，提出了面向市场拓展创业资本来源，动用市场机制，强化风险投资主体内部的责任约束和利益激励，培育中介服务机构，建立风险投资退出机制等政策主张，为制订后续的政策提供了参考依据。随后，2003年1月公布的《外商投资创业投资企业管理规定》可以视为促进非政府投资风险投资的试点政策。而2005年发布的《创业投资管理暂行办法》则是对《若干意见》的进一步深化和具体化，是中国第一个系统规划和规范风险投资领域的政策文件。该办法的主要作用可以归纳为以下三个方面，一是为社会资本进入风险投资领域提供政策依据，二是通过政策规范创业投资企业的设立与运营等事项，三是为探索更有效的促进风险投资市场发展的措施做准备。该办法第一次明确提出对创业投资企业的政策扶持，主要内容包括：国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展；国家运用税收优惠政策扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资；创业投资企业可以通过股权上市转让、股权协议转让、被投资企业回购等途径，实现投资退出；国家有关部门应当积极推进多层次资本市场体系建设，完善创业投资企业的投资退出机制等。 上述这些规定建立了发展风险投资的制度框架，明确了将来政策发展的方向，为风险投资市场发展形成了合理的预期，积极促进了风险投资市场的发展。1999年中国创业风险投资管理资本总额从1998年的168.8亿元跃增为306.2亿元，增幅达81.4%，第二年一下就突破了500亿元。然而，这个阶段政策的不足之处是政策多处于框架阶段，操作性不强，对民间资本吸引和拉动不足。早在2001年中国创业风险投资管理资本总额就达到了619.3亿元，但到2006年也仅达到了663.8亿元，六年期间的平均增长仅为1.2%，一直无法突破700亿元的关口，这种徘徊不前的局面正是政策无力的真实写照。要促进风险投资的更大发展，必须出台更为有力的促进政策。
2.3 全面完善阶段的风险投资政策
完善阶段起止时间为2007年至今，标志性事件为2007年7月出台的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂时办法》文件。这个阶段的政策进一步明确了政府引导、市场运作的风险投资发展方针，并启动了以创业投资引导基金为核心的一系列促进社会资本进入风险投资市场的具体政策。最具代表的政策文件包括《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂时办法》（2007年7月）、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（2008年10月）、《关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》（2009年4月）、《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》（2011年8月）和《关于促进科技与金融结合加快实施自主创新战略的若干意见》（2011年10月）等。这一时期另一个不能被忽略的重大支持政策就是2009年10月创业板的创立。创业板被认为是深入推动中国多层次资本市场建设的重要里程碑，为风险投资的退出提供了更顺畅的渠道，极大促进了风险投资市场的发展。之所以将这个阶段称为全面完善阶段，是因为该阶段的政策具有系统性和全面性的特征，初步建立了“政府引导+市场运作”的政策模式。系统性表现为各项政策文件紧密围绕促进科技创新和鼓励社会资本进入风险投资领域为核心，相互配合和对应，形成合力。全面性表现为两个方面，一是中央政府和地方政府全面参与，各尽力所能；二是政策考虑周全，既有扩大资金总量的引导基金机制，又有鼓励创业投资企业发展的税收优惠政策，同时还进一步完善了风险资本的退出机制。
“政府引导+市场运作”的政策模式当中的政府引导功能主要体现为如下几个方面：一是政府建立创业风险投资引导基金机制，通过参股、融资担保、跟进投资等方式引导和鼓励民营资本参与风险投资。二是通过税收优惠政策，支持创业企业的发展。如执行相对较低的增值税率、允许符合规定投资方向的创投企业按投资额的规定比例扣抵应纳所得税额等。三是通过规范非上市公司股权管理，使私募基金等社会资本规范、合法运作，有效扩大了风险资本的总量。而市场运作的机制主要体现在如下几个方面：一是政府不直接参与所扶持的创业投资机构或基金的经营，引导基金所投入的资金按市场化方式运营。如《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂时办法》明确规定，“引导基金的参股比例最高不超过创业投资企业实收资本（或出资额）的25%，且不能成为第一大股东，由创业投资机构按市场规则进行运营。”二是转变原有传统新研专项经费的分配方式，将部分产业技术研究与开发资金等专项资金分离出来，按引导基金方式运作，借助市场机制提高该类资金的使用效率等。
事实证明，这一阶段出台的一系列的政策起到了巨大的推动作用。2007年创业风险投资资本总量达从2006年的663.8亿迅速增加至1112.9亿元，同比增长了67.7%，随后受益创业板的政策2010年该项数值增至2406.6亿元，同比增长了49.9%，2011年则突破三亿元大关达3198亿元，同比增长32.9%。正是从这个阶段开始，中国风险投资才正真走上了蓬勃发展的道路。
3 政策成效及发展趋势分析
3.1 政策成效分析
综上所述，回顾过去，中国风险投资政策经历了从政府直接投资模式向“政府引导+市场运作”模式的转变。总体上看，这一系列的政策产生了较好的成效。这一点从历年创业风险投资资本总量的数据得到了很好的体现。据清科研究中心统计，“2002年至2012年，中外创投可投资于中国大陆的资本总量逐年增长，年均复合增长率达17.0%，2012年创投可投资于中国大陆的资本总量是2002年的4.81倍”[2]。另据中国科技部统计，2012年中国创业风机构数达到1183家，较2011年增加87家；该年全国创业风险投资管理资本总量已达到3312.9亿元，较2011年增加114.9亿元。在风险投资的资本来源方面，国家资金（含政府资金11.78%和国家独资公司18.81%）占总比30.59%，而非社会资金占比为69.41%（其中，非上市公司34.03%，自然人及其他出资28.69%）已形成了以非上市公司和天使投资等为主力的格局。截止2012年，政府创业风险投资引导基金累计出资288.88亿元，引导带动的创业风险投资管理资金规模达1506亿元，在一定程度上实现了缓解民营中小企业融资难问题的目标。[3]
3.2 政策发展趋势分析
尽管有了较好的基础，但与美国等发达国家相比，仍有较大的差距。存在的主要问题如下：一是总体规模不足。按美元计，2012年中国创业风险投资管理资本总量为534.3亿美元，仅达到美国同项数值的26.8%。二是退出困难仍是一个较为严重的问题。2011年通过中小板及创业板上市的中小企业数为234家，而2012则减少为129家，真正能通过此渠道退出的风险投资仍然是少数。多层次资本市场不完善是被调查风投机构认为影响2012年经营情况的首要原因。三是风险投资市场区域发展不平衡。“2012年北京、浙江、上海三个地区发生的创业资本（VC及PE）投资金额占据了全国市场的47%，而广西、山西、云南的三个地区的投资金额仅占全国市场的0.5%。”[4] 根据上述存在问题，同时参考美国等发达国家的经验，可以预测未来中国风险投资政策会关注以下三个方面：一是进一步拓展资金来源和放松资金准入条件，特别是探索社会养老保险资金进入风险投资领域的机制。以美国为例，“养老基金在20世纪90年代的10年间所提供的风险资本额为风险投资机构募集的风险资本总额的40%。”[5]2012年10月出台的《保险资金境外投资管理暂行办法实施细则》可视为保险资金投资风险投资领域的境外试验，将会为国内出台类似政策提供依据。二是进一步完善退出机制。包括进一步降低创业板IPO门槛和进一步完善非上市公司股权交易机制等。三是结合区域和产业特性的政策发展细化。如中央向欠发达地区的地方风险投资引导基金提供更多的参股资金，以促进区域间平衡发展；又如针对现代高新、绿色农业出台更具有吸引力的投资政策等等。
