成本效益视角下我国社保基金信托贷款投资保障房建设的可行性分析
一、研究背景
随着我国城镇化步入快速发展阶段，住房困难现象开始呈大量增长态势，国家在十一五、十二五规划中纷纷强调大力建设保障性安居工程以应对快速城镇化过程中出现的住房困难群体数量激增的问题。但由于我国正处在工业化、城市化进程高速发展的阶段，地方政府一方面承担很高的建设任务，另一方面又因分税制下的财权缩水导致财政收支严重不平衡，投入到保障房建设中的预算资金更是捉襟见肘。此外，社会融资方面也因保障房建设资金回笼周期长、利润低而往往表现出较低的投资兴趣和意向。这无疑给财政尤其是地方财政带来了巨大的资金压力。
二、社保基金信托贷款概述
所谓信托即“受人之托，代人理财”，信托贷款作为其衍生品种则是指委托人通过与受托人签订信托贷款投资协议，由受托人依照委托人指定的对象、用途、利率发放贷款的一种投资方式。在信托贷款关系中一般还包括信托贷款担保人，承担对借款方在无力偿还贷款情况下承担部分或全额还款的责任，以保证委托人（贷款发放者）债权的实现。在实际投融资领域，信托贷款往往因其低廉的管理成本、专业的投资规划和灵活弹性的设定形式而受到众多投资者的青睐。同时，信托贷款资金仅在委托人-受托人-资金使用者之间呈线性封闭传递，属于典型的直接融资。对资金需求者来说也可以大大降低融资成本、避免融资风险的交叉扩大。社保基金信托贷款即是社保基金在考虑自身资金特点的基础上，充分利用信托贷款形式以实现多元化、专业化投资的重要工具。具体来说，社保基金信托贷款是全国社会保障基金理事会及各级基金管理机构在充分制定投资规划的基础上，通过寻求专业信托机构的合作，委托其以信托贷款形式投资到企业、基础设施、保障房领域的一种投资形式。
三、我国社保基金与保障房建设投融资匹配分析
（一）保障房融资分析
1. 保障房融资凸显民生保障主旨
住房不仅具有遮风挡雨的居住功能，还具有娱乐、学习的发展功能，对于促进家庭和睦、社会和谐具有重要意义。而近期出现的”群租”、”蚁族”、“住人井”现象凸显了住房困难问题的严重性。因此，在“住有所居”的目标下，加快推进保障房建设对改善住房困难群体的居住条件、提升生活质量具有重要意义。而作为保障房建设支柱的资金筹集必然相应附有保障民生的特性。
2. 保障房建设需持续投资且回收周期性长
保障房同商品房一样，从立项规划、审批备案、开工建设到最后的竣工验收往往需要2-3年的建设周期。在此期间，资金的持续投入是保障房建设顺利实施的重要保障。在资金回收上，主要依靠住户所缴纳的租金，按照目前20年的建筑寿命计算，在保本微利的定价原则下，完全收回投资成本并获得一定收益的时间跨度是非常大的。
3. 保障房需求持续走高，资金缺口大
在目前我国人口增长趋于平缓和稳定的情况下，国内保障房的需求主要取决于城镇化的发展速度。根据 “十二五”规划纲要，未来五年我国城镇化率由47.5%提高到51.5%，五年内将有5360多万人口进城，以平均每户3.3人计算，将需要1600多万套住房，且这部分群体中有相当一部分人的住房要由城市保障房解决。伴随如此大的规划建设量而来的是资金缺口问题，在地方政府日益沉重的支出负担情形下，单纯依靠政府渠道进行融资不具有可持续性。
（二）社保基金投资分析
1. 社保基金的公益性和保障性
社保基金从形式上来看来源于企事业单位及其职工的缴纳及部分国家财政补贴，实质上来源于劳动者创造价值的一部分，是劳动者利益的归集；从产权上来看则是一种劳动者权益的集合，凡缴纳保险费的劳动者共同拥有产权，并可享受其增值收益；从使用性质上，社保基金主要做为储备基金以应对以后的保障支出，保障人们在年老、疾病、伤残等困难情况时的基本生活需求。因此，社保基金无论从来源、产权还是用途上均具有鲜明的公益性和保障性。
2. 社保基金供应稳定且支付周期较长
我国的社会保障基金主要由社会养老保障基金、企业年金构成。一方面，从基金的来源的稳定性来看，养老保障基金的缴纳具有一定的法律强制性，凡是参保的单位及其职工均需按期足额上缴。另一方面，从支付周期来看。除社会养老保障基金中的统筹账户部分是现收现付之外，包括企业年金在内的个人账户均实行积累制。即个人账户的资金需参保职工在退休时方可提取，这就意味着从开始投保到最后享受退休金往往要跨越几十年。如此长的支付周期决定了社保基金更适合采取长期投资策略，实现稳健的投资收益。
3. 社保基金结余金额大，投资收益低下
根据《2012年全国社会保障基金理事会基金年度报告》显示：截至2012年底，社保基金权益总额为10753.57亿元，其中全国社保基金权益8932.83亿元，个人账户基金权益786.65亿元，广东委托基金权益1034.09亿元。从这些数据可以看出，目前我国养老基金的结余资金数额巨大，且在源源不断的缴费沉淀下还具有较大的增长潜力。但我们需要保持警醒的是，一方面从目前社会保险基金结余形态分布看，活期存款、定期存款形式分别占38.44%、58.01%，总计高达96.45%，也就是说我国几乎所有的社保基金结余均在银行“睡大觉”，而没有通过其他投资搏取更高的收益，这无疑是巨大的资金浪费。此外，我国社保基金在监管模式上采用严格的数量监管模式，对社保基金的投资领域、投资比例都制定了较为严厉的限制措施，投资渠道的有限性也加剧了投资效益低这一问题。 （三）投融资匹配结论
从以上阐述和对比分析可知，社保基金和保障房建设具有民生保障性和资金周期长等共同的特性。另外，养老基金的资金量大，面临贬值压力，急需拓展投资渠道、寻求新的投资增长点；而保障房建设资金缺口巨大，急需寻求新的资金来源以避免过度依赖银行贷款，同时减轻地方政府在筹资上的财政压力。所以，综合以上几点，笔者认为社保基金和保障房在资金供需方面具有较大的“交集”部分，资金供需匹配程度很强，可以考虑以充足的社保基金填补保障房建设资金缺口，支持保障房建设，以安居工程的方式为民生提供保障。
四、我国社保基金信托贷款投资的成本效益分析
（一）成本
根据《金融企业会计制度》第一百六十条规定，“因办理某项信托业务而发生的费用，可直接归集于该项信托资产的，由该项信托资产承担；不能直接归集于该项信托资产的，由信托投资公司承担”。据此，我国社保基金以信托贷款方式投资保障房建设的投资成本主要是信托机构对资金进行管理的相关费用，同时也包括为达成投资所需支付的契税、印花税等税费以及银行提供的担保费用。在南京保障房投资这一案例中，江苏省国际信托有限公司收取的信托费用率为0.18%，这与目前多数信托费率维持在1.5%左右的水平相比是相当低的。除信托费用之外，还存在经济学上的机会成本，即社保基金投资到其他领域所能获得的最高收益。但因为在社保基金的实际资金形态中，有超过96% 的资金都以银行存款的形态存在，因此，笔者认为可以以定期存款的利率作为社保基金投资保障房建设的资金机会成本。
（二）投资效益分析
目前，从媒体报道的有关资料来看：全国社保基金向南京市保障房建设发放30亿元贷款，利率为6.05%，其构成为：社保利率5.45%（按季度浮动），信托费用率0.18%，担保费率0.42%，社保基金实际收益率5.45%。虽然全国社会保障基金理事会并没有公布与其他城市的具体投资协议，但笔者认为其贷款利率基本上还会以南京为样本进行设定，即：参照同期人民银行贷款基准利率，加上银行担保费用、信托公司信托费用等开支，并根据资金市场情况和项目自身风险由双方谈判确定，至于利率按浮动还是固定也视情况双方谈判而定。既然实际收益以贷款利率为基准，那么就会高于以存款形态存在的投资收益。
（三）社会效益分析
一是满足困难群体住房需求，改善民生。按照 “十二五”制定的保障房建设部署，到期末我国将新建成3600万套保障房，届时全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。这无疑是对群众居住条件和生活水平的巨大改善。而社保基金的助力则更有利于保障房建设目标的顺利实现，避免在资金缺口严重的情况下被迫下调建设任务指标的情况。
二是调控房价，减少市场泡沫。由于社保基金信托贷款带来的资金补充将大大缓解目前保障房建设中的资金瓶颈问题，从而有助于顺利实现保障房扩容的目标。而保障房供给规模的扩大将有效增加房地产市场的住房供应量，从而促进房价逐步向合理水平靠拢，抑制投资性和投机性需求，从而达到调控房价、减少房地产泡沫的功效具。
三是带动经济发展，避免硬着陆。住房建设可以带动与房地产密切相关产业的发展，从而拉动整个国民经济的发展。根据2012年中指院发布的报告来看，房地产业对GDP的贡献率在10%左右，拉动GDP增长1.5-2个百分点，全国房地产业增加值占GDP的比重在5%左右，并且经济越发达城市房地产业增加值占GDP的比重越高。房地产业在国民经济的重要地位，决定了“过度打压”房地产业的发展是不可取的。在解决调控房地产市场和保证经济高速发展之间的矛盾问题上，保障房的建设不失为一个最佳的办法。因为保障房同商品房一样同属于房地产建设，建设保障房依然可以拉动与之密切关系的行业的发展，从而弥补房市调控带来的增速下降。
（四）成本-效益分析结论
从投资成本效益对比来看，由于政府对于保障房的成本核算规定明确，投资保障房的经济收益肯定不及商业化房地产业，但其主要体现的是一种社会责任投资。在当前经济紧缩的背景下，特别是在政府给予的土地、财政、税收、金融等各方面政策的优惠条件下，保障房建设不失为一种可行的投资项目。而养老基金投资保障房建设的投资成本相对较低，在赚取一定经济效益的同时，还能获得巨大的社会效益。所以说，养老基金投资保障房建设既能满足养老基金的保值增值的需要，又能为社会稳定和经济发展提供资金支持，实现养老基金与保障房建设的双赢。
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