政治协商是人民政协的首要职能
中图分类号：D61 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）30-0016-02
党的十八大报告在阐述我国政治体制改革和政治民主建设时，首次提出了“健全协商民主制度”的概念，认为要搞好协商民主首先是发挥好政协的重要渠道作用。鉴于政协在新中国成立史上的重要历史地位，在我国政治体系的四套班子中，政协属于中共权力机构，排在党委、人大、政府之后位列第四，在不同的层级中一般都是各级常委，政协主席成为执政党权力系统中的一员，这既是惯例，也是制度安排。但是，随着2013年7月广东省政协主席朱明国宣布不再担任广东省委副书记一职，全国已有31位省区市政协主席全部“退出”省级党委常委班子。对于省政协主席的这一变化，大部分老百姓及一些学者普遍视之是十八大之后中国政治体制改革的一个重要举措，认为省政协主席“退出”常委是政协职能的“回归”，认为此举将有利于更好地发挥政协原有的政治协商职能，有利于加强中国特色社会主义政治文明建设。
一、人民政协的首要职能是政治协商
关于政治协商，从词意本身可以这样理解：“与国家政权相关联”即为“政治”；而“协商”是“通过交换意见，实现各方达成共识”的过程。因此，政治协商就是执政党或者政府在涉及国家政权建设、国家和社会管理中的重要政策和重大决策等问题，通过一定的平台和形式，征求各党派团体、社会各方面意见和建议，使政策更能平衡各方面利益、决策更加科学的过程。在民主制国家，将政治协商形成制度化的民主形式，即为协商民主。我国宪法对此也做了明确规定，即政治协商制度是我国的一项基本政治制度，政协是实现这一基本政治制度的重要组织形式，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构和统战组织。换言之，政协既是一项政治制度安排，也是一个组织和统战平台。
从机构组织来看，政协主要由中共和八个民主党派构成的，其主要职能是政治协商、民主监督和参政议政，政协的性质和作用主要通过这三大职能来实现。在这三大职能中，首要重要的是政治协商，它是政协的灵魂，从本质上反映了政协的特性，也是政协存在、发展的根本依据。究其原因主要体现在以下几点：
首先，政协名称决定了政治协商是人民政协的核心职能。我国人民政协的全称是“中国人民政治协商会议”，政治协商是最主要的职能，也是人民政协特有的职能，而人民政协另外的两项职能民主监督与参政议政，其中，民主监督可以有来自政协的民主监督，还可以有来自其他多种途径和形式的民主监督，政协组织可利用其特有的优势，更加广泛地收集各方面的情况和意见，开展更加有效的民主监督；而参政议政则是政协通过联系社会各界，对政府政策的制定、落实、执行等情况进行收集和讨论，通过特有的渠道，为执政党或者政府提出意见和决策建议的过程。因此，人民政协民主监督与参政议政两项职能是政治协商的拓展和具体化，政治协商本身涵盖了民主监督和参政议政两大方面，协商的过程，协商所提出的意见建议，包括一些批评，就是民主监督、参政议政的过程。
其次，人民政协是围绕政治协商而建立的特别平台。在我国，人民政协是国家政治体制结构的重要组成部分。在各级人民政协机构中，设置了常委会、专委会机构，是政协组织最主要的协商平台。政协常委会一般由各民主党派负责人、各人民团体负责人、各阶层和界别的代表人士组成，政协常委会的协商侧重于政策和决策合理性的协商；政协专委会主要由委员中与该专委会联系事项相关的专家学者、部门负责人等组成，专委会的协商侧重于政策与决策科学性协商。党和政府通过政协组织，收集民意、征求意见与建议，通过协商平台，达成全社会最广泛的共识，促进政治和谐与社会和谐，进而推进国家治理与社会发展进步。
再次，其他任何组织或机构都难以替代政协的政治协商职能。我国的人民政协组织，上连执政党和政府，下接各党派团体和界别，是执政党联系社会各方面的桥梁和纽带。人民政协通过其特有的联系渠道和协商平台，围绕“民族振兴、国家富强，人民幸福”的总目标，在团结和民主的主题下开展政治协商，促进执政党和政府的政策更合理，决策更科学。现有的国家机构和其他政党或团体，均不具备人民政协这样的广泛联系，也不具备如人民政协一样法定的协商平台，难以履行广泛的政治协商职能。在当代中国，能够领导和组织政治协商这一特殊任务的只有中国共产党及其领导的人民政协，其他任何组织都难以替代政协的政治协商职能。
二、省一级政协主席“退出常委”是政协政治协商职能的回归
在政协这个组织中，作为执政党的中共和作为参政党的民主党派都享有宪法和法律赋予的政治自由、组织独立和法律地位的平等，以及在此基础上平等的政治协商和民主监督。在政协组织内部，中共虽然是执政党，但它和其他民主党派的法律地位是平等的，是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的关系，政协的主要职即政治协商、民主监督和参政议政均体现着政协的性质和作用。也就是说，政协要对党执政提供各方面的建议和意见，政协本身必须要建成多学科的专家团队、代表各阶层民众的民意团队，然后对政府出台的方针、政策提出自己的见解、修改、补充，甚至行使否决权，这才是真正的政治协商会议。
但在实际的政治生活中，很多商人、艺人以及各种名人一旦出名，就想混个政协委员的头衔以给自己增加另外的光环，或者以谋利为目的进入政协，真正能发挥政协职能，起到政协作用的屈指可数。从理论上讲，地方政协负责人身兼执政党各级党委常委成为决策层的成员时，性质上就起了变化，政协主席的身份及所领导的政协机构遭遇了逻辑上的困境： 首先，从职能上讲，“政协主席”一职不应出现在中共党委的名单之中。按照法律程序，对于中共的人事决定、重大决策，政协都是可以反对的，如果政协主席兼任常委，政协在表达反对意见时就会出现顾虑。一方面，政协主席本身就是决策过程的参与者，自己没法反对自己的决定；一方面，他是党委常委，想发表反对意见也很为难。角色的冲突，反而不利于政协对执政党做出一个客观、独立的评价和监督。并且，无论是在中央还是地方，当一个参政议政部门的最高领导人又出现在决策部门中时，就会出现“既是运动员又是裁判”的情况，为政策提供意见的人又是制定政策的当权者，权力结构显得过于混沌。
其次，从政协自身来说，它在法律上并非国家权力机构，其领导人自然也不拥有立法权或行政权等国家权力。当政协主席“入常”成为执政党的领导人之一，就自动拥有了比上述还大的权力，那么从逻辑上势必会出现以下结果，即政协作为政治协商的平台作用以及民主党派对执政党和国家权力机构的民主监督功能被消解掉了，而这正是现实政治生活中政协监督功能弱化的根本原因。当政协负责人加入既得利益集团或者与既得利益集团关系紧密时，改革的进程被阻碍自然成为意料之中的事情。而政协主席不再兼任执政党的常委，把政协从决策机构中分离出来，不参与执政党的决策，也使得政协不可能成为决策机构，省政协主席“出常”一方面不会影响决策机构获取民众意见，另一方面可以使其更好地发挥政协的职能，从这个角度来分析，此举将是政协民主协商职能的“回归”，有利于强化执政党的领导力，也是政治体制“求变”之重大举措。
三、须从制度设计入手避免因“退出常委”而导致的政协地位的弱化
十八届三中全会公告明确写道：加强社会主义民主政治建设，推进法治建设，强化权力运行制约与监督体系。民主政治建设与权力运行制约、监督体系建设的最主要两点就在人大与政协。现在将鱼龙混杂的政协与权力核心层剥离，一方面会起到净化政协的作用，也让政协得以站在客观的立场发挥自己真正作用，当然，这需要真正地建设好政协。省级政协主席退出常委后，人们最关心的并非新任常委人选，而是此番调整过后政协的地位、权力是否会受到实质性影响。
人们对一个机构和职位的尊重，首先是因为它的权力，那么，失去常委权力后的政协和政协主席的地位是否会因此弱化和边缘化，就目前来看，虽然省一级政协主席纷纷“出常”，但在中央一级，政协主席仍然位列常委，而从近年来各省政协主席的发展路径来看，不少省级政协主席转任党政实职或获得升迁，并且与过去相比，政协主席也慢慢显出年轻化势头，政协主席的选任也正向着为了工作安排的方向发展。这些变化都表明中央对政协工作的重视以及政协地位的加强，而不是将其边缘化。随着省级纪委的相当一部分职权与省区市剥离（纪委可以在一定程度上监督省委省政府），又将政协从常委剥离，地方权力的监督制约机制逐渐成形，但是如果要真正避免因为“出常”而导致政协地位和作用的弱化，则必须要在法治框架内构建权力型的人民政协，即从制度上来规范并明确规定政协主席的政治地位和政治权力。
尤其在目前中国国情下，利益分化、公民利益诉求、维权意识、政治参与的需求显然呈日益增长趋势，政府因此必须回应社会的各种需求和呼声，这就要求我们的执政党不能再按照传统的老办法去解决问题，政府应腾出越来越多的空间，使各种不同层次的社会阶层在不同的平台上都参与到社会管理中来，并且提供民主的制度、民主的渠道，以达到有序的政治参与和民主监督。人民政协作为协商民主的重要渠道，应尽快实现人民政协职能的法治化，而人民政协职能法治化的关键在于立法，使人民政协的存在具备法律依据，并赋予具体职权。比如质询权，人民政协应有权对行政机关制定的法规、规章和进行的执法行为提出质询，行政机关有责任在规定的时间内以口头或书面的形式予以答复。此外，还应该赋予政协监督与弹劾权，政协委员有权通过视察、调查的方式对国家法律、政策的实施情况进行全面监督，有权对各级国家机关工作人员提出批评或弹劾，对违法、违纪情节严重者提请同级人大罢免。
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