涉法涉诉信访与社会管理机制创新的思考
基金项目：四川省哲学社会科学重点研究基地――四川防控研究中心立项资助的“涉法信访问题与社会管理创新机制法律问题研究”（FZFK11――08）。
作者简介：陈帅，成都信息工程学院管理学院副教授，研究方向：管理学；张洪，西南科技大学管理学教授，研究方向：管理学；廖成中，四川绵阳西南科技大学法学院副教授，研究方向：法学。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-198-02
我国现行的信访制度承载着公民参与政治、表达民意、化解纠纷、权利救济以及稳定维护的重要功能，而当前我国正处于经济社会发展的矛盾凸显期，信访问题如果不能较好处理，将会影响社会稳定与社会和谐。从目前出现的多重信访案件反映的问题观之，涉法信访是信访工作的重点和难点。本文拟从近年来涉法信访产生原因分析，着重从社会管理创新角度提出稳妥解决处理涉法信访问题，维护社会和谐稳定。
一、涉法涉诉信访形成的原因及表现形式
涉法涉诉信访问题出现的原因是多方面的，但突出集中在当事人自身原因、法院原因及社会原因三个方面。
（一）涉法涉诉案件当事人自身的原因
当事人对法律常识的欠缺；当事人片面认识、思想固执从而导致的重复涉法涉诉上访；部分当事人存在恶意上访。有一部分当事人明知案件处理没有问题，但其深谙上访之道，故意歪曲事实，或有意提高应得利益。
（二）涉法涉诉信访案件中法院存在的原因
1.基层法院有的办案人员业务素质不高，释法说理的能力不强。基层法院有的办案人员不能正确充分地行使释明权，造成当事人对其诉讼权利的行使处于混乱和无序的状态，很容易导致当事人对法院审判过程和裁判结果的公正性产生质疑。
2.基层法院有的办案人员执法不严、裁判不公、立案审查不严、把关不细，部分干警执法作风不高、执法态度不端。存在“关系案、人情案、金钱案”现象。
3.基层法院有的办案人员化解社会矛盾纠纷的能力不强。在审判工作中不注重做深入细致的调解工作，不能做到“案结事了、定分止终、胜败皆服”。
（三）来自社会方面的原因
1.目前的诉讼代理领域管理尚显不够规范。部分诉讼代理人出于利益考虑，在盲目承诺包打官司而没有胜诉后，便给出与法院裁判结果不一致的解释，而且这些解释恰恰迎合当事人的求胜心态和利益需求，于是激发当事人上访告状。有的甚至直接唆使当事人越级上访。
2.现行制度中，对非正常上访的重复涉法涉诉案件，没有依法处理的程序。对重复涉法上访人的无理要求，上级信访部门一般是注重交办、转办，只要求“人要接回，事要解决”。没有给他们以明确的答复，使他们错误地认为自己的要求有道理，加重对基层法院的处理不信任感，于是心存侥幸，有的甚至更坚定上访的信念。
二、涉法涉诉信访产生的根源探析
（一）相关改革不完善、不全面是涉法涉诉信访产生的经济、社会根源
1.经济体制改革过程发展与利益分配的不均衡。我国在经济改革过程中长期存在着诸如粗放型增长方式、盲目扩大投资、低水平重复建设导致资源环境压力过大、收入分配秩序不规范导致不同社会群体收入差距过大、城乡二元经济结构长期存在导致城乡发展不协调、农民增收缓慢等问题，这些问题的出现与存在导致在社会层面积淀下了大量的不同层级的社会矛盾。
2.社会转型期管理体制改革滞后。目前，我国在社会管理体制方面存在的主要问题表现在社会管理方式陈旧落后，社会舆论引导机制、社会自我调节机制和社会预警体系不健全，政府决策机构很难做到及时有效了解社情民意，更好地协调和保护各个群体特别是弱势群体的权益。随着市场经济的进一步发展，这种不完善的社会管理体制愈来愈不适应新形势下社会管理的要求，从而导致纠纷的大量产生。
3.政治体制改革不配套。经过改革开放30多年来的不懈努力，我国政治体制改革和民主法治建设取得了巨大成就，但与不断增长的经济社会发展相比，与不断提高的人民群众政治参与积极性相比，一些方面明显滞后。例如，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权有待逐步实现；科学决策、执行顺畅、监督有力的权力运行机制还不完善；滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象还不能得到很好地控制等。这些都可能导致涉法信访问题甚至群体性事件的发生。
（二）公民传统观念、法律意识转变是涉法涉诉信访产生社会文化性根源
1.普通民众朴素的报应观影响着涉法涉诉信访。我国缺乏法治传统、社会急剧变化、各地区间发展极不平衡、广大人民对法律缺乏权威意识，“以牙还牙、以眼还眼、杀人偿命”的观念影响我国的普通民众，在刑事涉法涉诉信访案件中，尤其是死刑涉法涉诉信访案件中，许多刑事被害人因为法院的判决与其内心期望的刑罚存在差距而走上上访的道路。
2.普通民众的清官意识情结影响着涉诉信访。由于我国历史上法治与法制长期不健全的延续性影响，普通民众把权利的申张和正义的实现寄托在贤明的领导人和好的干部身上，他们也许不大相信法律，却都相信清官。清官意识难以舍弃挥却，并在涉法涉诉信访活动中得到了集中体现。
3.普通民众不断增强却朦胧的法律意识影响着涉法涉诉信访。普通民众的民主意识和法律意识在不断增强，民众要求切实维护自身合法权益的意识也不断增强，但是由于许多民众的法律知识水平所限，不知应如何通过法律途径来维护自身的合法权益，这便使得群众维护自身合法权益的愿望常常通过信访渠道反映出来。 （三）畏法厌讼是产生涉法涉诉信访心理性根源
对于绝大多数信访者而言，其之所以选择信访作为纠纷解决和权益保护的模式，一个很重要的社会心理层面的原因即在于其普遍存有一种“畏法厌讼”的心态。之所以会有这样的心理，其原因大致有如下两方面：
一方面，司法不独立和不公正。司法权的行政化、司法权的地方化、地方保护主义以及法院内部管理制度混乱等因素致使司法权在实际运作过程中难以实现真正的独立。司法公正是司法权威得以存在的前提条件，源于裁判者本身的素质等原因，在立案、审理、裁决、执行阶段司法不公、枉法裁判的现象仍然不算罕见，这种现象致使民众对司法产生不信任感。
另一方面，高昂的诉讼成本也迫使许多民众走上上访的道路。一场普通诉讼往往需要当事人缴纳诉讼费、代理费等费用。这些花费对一般家庭来说应该是个不小的数目了，但是如果采取上访的途径，这些花费就根本不存在了，而且很可能处理得更快。 （四）现行信访制度中表现出的强势信访是产生涉法涉诉信访的关联性根源
随着单位社会解体的加速，新的社会纠纷大量产生，由于上述公民清官情结、畏讼耻讼、诉讼成本高昂、司法权威缺位等原因，大量的矛盾被反映到了信访部门。大量上访出现后：一是信访机构增多；二是信访机构权力增强。信访机构增多和信访机构权力增强导致民众信访越来越有实效。有实效的上访信息又刺激了民众上访的积极性，上访积极性的增加导致上访人数的增加。
三、涉法涉诉信访问题解决的对策
当前，在我国的司法体系还不够完善、社会正义的维护和各种权利制衡不尽人意、相关改革还不到位的情况下，信访制度作为一种救济性的制度安排，对于维护群众利益、疏导社会矛盾来说是必要而又合理的。但目前涉法涉诉信访工作存在的诸多问题已经成为影响社会稳定的重要因素之一。如何处理解决不断增长的涉法涉诉信访问题，笔者主要从创新社会管理方面提出了几点建议。
（一）加强社会管理创新机制建设，控制涉法信访源头
1.合理构建社会管理体系，增强社会管理合力。对此应在肯定和强调党和政府在社会建设中的中心位置的同时，健全和完善社会自治、自律和自我发展的新机制，充分发挥各种社会组织和公民个人在社会管理上的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。
2.加强对基层自治性管理组织与主体的培养与塑造。政府应主要通过对社会管理领域进行过程引导和规范，实现对社会管理的有意识调控和激励，而不应事无巨细地将社会管理之方方面面权力全部统归于自身，通过赋予基层社会组织以自治权的方式，将那些自己管不了又管不好的社会事务交由能够有效管理的组织去管理和完成，从而形成卓有成效的社会管理创新生态机制。
3.科学、合理地规范各级政府部门公权力的运行。公权力是国家的主要象征，也是国家一切职能活动的根本前提。一旦这种权力运行失去规范，出现乱用或滥用，则必定导致社会矛盾的大量出现。对此应着重从诸如推动权力结构科学化配置、形成以积极防范为核心、以强化管理为手段的科学防控机制、推动以预算公开为核心的政务公开等层面进行制度建构。
（二）加强司法管理机制创新
1.推进法院的独立审判权。涉法涉诉信访频发的主要原因不在于审判本身，而在于法院的生态环境，社会一方面赋予法院解决纠纷的功能，另一面又不赋予它以独立的地位，也不赋予它的判决以最后、最终的性质。这必然会导致涉法信访数量的增加。
2.提升司法机关、尤其是法院的权威和公信力。司法权威和公信力是司法机关长期独立公正地行使职权才能积累起来的重要柔性资源。唯有确立起司法机关在纠纷解决中的最终权威的形象与公信力，民众方才会放弃对其他权力主体在纠纷解决过程中的可能性作用的迷信与误解。
3.加快体制改革，减少一些不必要的司法成本。例如，应加快行政部门与法院系统在财政上、人员配置方面的分离、赋予各级法院相对独立的权力等。
（三）推行涉法涉诉信访稳定风险评估机制
1.建立重大决策、重大事项社会稳定风险评估机制。社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。建立社会稳定风险评估机制的目的是为了从源头上、根本上避免因政府的不当决策而产生和激化社会矛盾。
2.建立涉法涉诉信访信息系统，充分利用网络资源，进行网络沟通。利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，推进虚拟社会建设管理创新。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要高度重视和评估舆情影响，主动回应社会关切，有效地制定互联网管理建设政策，正确引导网上舆论，维护网上秩序，营造有利于社会稳定的舆论环境。
