浅析政府对城市社区组织的扶持政策
中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2014）-07-00-02
随着城市的发展，社区自组织异军突起，在社区娱乐、生活服务等方面发挥了不可替代的作用。然而，我国的社区组织发展时间并不长，发展难、生存难的问题十分突出。从现实来看，一方面当前我国城市社区治理呈现出政府主导的特征，另一方面社区自治能力严重不足，因此政府在培育社区自组织方面的作用是不可或缺的。为加快培育和发展社区组织，当务之急是破解社区组织发展“政策瓶颈”，加快完善政策支持体系，为推进社区组织生存发展创造良好的政策氛围。
一、当前我国城市社区社会组织发展存在的问题分析
伴随着轰轰烈烈城市社区建设进程，我国的城市社区组织取得了长足发展，无论是数量还是种类每年都以加速度在增长。以南京市为例，截止2009年，南京市共有社区社会组织8426家，年增速达到30%，每个社区平均有10个以上的社区组织 [1]。从发展种类来看，我国城市社区中的社会组织主要可以归为以下几类：公益慈善类、生活服务类、文体活动类、教育培训类、权益维护类等等。然而从总体上看，我国社区社会组织发展与自治要求、群众需求还存在一段距离，还存在以下问题：
（一）准入门槛偏高，发展规模受限
当前我国对社会组织实行双重管理，即登记管理和业务管理。申请登记的社区组织需由政府的一个业务主管部门做其担保才能在民政局登记注册，严格的准入制度导致一些便民度高但规模尚小的社区组织就被拦在了“门外”。据统计，2009年南京市共有社区组织8426家，其中登记注册的有仅达到473家。在夹缝中求生存可说是这些组织的普遍生存状态。
（二）经费严重短缺，财政支持不均
目前我国城市社区组织的经费来源包括：政府资助、社会捐赠、会员费以及[]有偿使用服务费。从现实情况来看，扶持社会组织的发展已成为各地政府进行城市社区治理的重要内容，但是在资金支持上则是心有余而力不足，专项发展资金严重不够，多数社区组织处于负债运行状态。一些民间自发的的组织主要依靠有限的会员费和有偿服务收入维持经营，获得社会资源的渠道狭窄，少数拥有财政拨款的社区组织，由于政府资助的资金没有机制保障，随意性、临时性比较强，也缺乏稳定持续的收入。
（三）立法层次低，法律体系不健全
我国目前关于社会组织管理方面的法律法规仅有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，不仅社会组织的性质、地位、职能、权利和义务没有得到明确规定，其法律地位和重要作用更是没有得到认可。随着城市的发展，现有法规的不合事宜以及严重空白限制了社区组织升级。
（四）资源投入有限，政府支持力度不够。
目前国家针对社区组织尚未出台规范化、制度化的扶持政策，政府支持非常有限：一是税收优惠，根据社区组织的规模和类型，税务部门对其认定认识有较大差别，民办非企业类别的社会组织在税收方面基本上享受不到减免的优惠；二是场地问题，相当部分的公益性组织反映，在经费支出中占据最高份额的场地租赁费用令其不堪重负，缺少政府提供的廉租或免租的机会，这些问题在很大程度上影响了社区组织发展的积极性。
（五）专业人才缺乏，人力资源水平不高。
我国多数社区组织普遍存在人才队伍不稳定，结构老龄化，专业技能低的问题。接受过社区专业教育的人员很少，特别是具有社会学、心理学、法律和有关政策法规知识的专业人员更是寥寥无几。开展活动大部分也是由志愿者或非专业人士提供服务，服务的内涵层次也较浅。与此同时，从业人员的身份、职业还没有得到社会的认同，职称和待遇、福利也没有与工作明确挂钩，工资待遇低于平均水平，严重影响了社会工作从业人员的工作积极性、导致人才缺口较大。
二、当前政府对社区社会组织管理的政策选择
社区社会组织的发展离不开政府的培育与扶持，只有外部条件不断优化，社区组织才来迎来更好的发展机会。近年来，我国对社区组织的扶持政策从无到有、从不合理到相对合理，开始进行了一系列的完善。
（一）降低准入门槛，完善登记备案制度。
政府在现有《社团登记管理条例》的基础上进行了变通，包括降低注册条件、广泛使用备案制度等。北京、深圳、上海等多地率先施行社会组织直接登记管理方法，明确指出只要法律、法规没有明确禁止的组织都可直接向登记管理机关申请登记。同时，简化登记程序，逐步打破非竞争性、限制性等原则，为准入制度松绑。此外，社会组织备案制度也相继出台，对尚未达到登记条件的组织实施备案登记。例如青岛市崂山区规定该区注册登记的协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，取消其业务主管部门前置审批，实行直接登记。对暂不具备登记条件的社区社会组织进行备案[2]。
（二）建立购买服务制度，提升社区组织能力
政府购买是一种新型公共服务提供方式，通过政府与社会的合作将一部分社区服务委托承包给社会组织，该方式不仅提高有助于提高政府工作效率，还能改善公共服务质量。例如北京、上海、广州、深圳、南京、杭州等多地进行了购买公共服务的探索。当然目前社会组织在全部承接政府职能还有一定差距，但是政府应通过制定出台政府购买服务项目目录等方式，明确社会组织可以“接盘”的范围、明细等细则，对于逐步提升社区组织的自治能力有重要意义。例如杭州市上城区对组织的培育与发展做了一个三年规划，明确指出了转移那些服务项目、 社区组织的成长目标。通过承接政府项目，社区组织不仅解决了生存的问题，对于其能力提升、可持续发展都不无益处[3]。
（三）健全社区组织资金优惠政策
资金匮乏几乎是所有草根社会组织面临的共同困扰。近年来，为进一步鼓励社会组织的发展，培育一批重点对象，解决社区组织资金匮乏的困境，政府出台了一系列优惠措施，具体包括：1、税收优惠政策。税收政策的区别对待，是社会组织关心的首要问题。在目前财政直接支持有限的情况下，多地实施税收方面的“减法”政策就是对社会组织发展的“加法”政策。2、补贴政策。补贴主要分为对组织的补贴和对项目的补贴。机构补贴通常包括场地租金、办公经费、人员工资，补贴的范围主要对于一些公益慈善类组织、对地区发展做出突出贡献的组织。3、设立奖励资金。随着政府越来越重视社区组织培育工作，各地纷纷出台了社会组织的评估实施办法，根据评估机构的结果，不同等级的社区组织以及由突出贡献的组织将获得不同级别的奖励资金。
（四）研究出台社区从业人员保障政策
人才短缺，是当前社区组织发展中遭遇到的普遍难题。从英美等国家已有的经验来看，这些国家普遍建立了比较完整的社区从业人员工作体系，对于人才的引进、培训、工资待遇、职称评定、福利保障都有明确的规定。我国发展比较快的部分地区在借鉴国外的基础上逐步采取各种措施吸引和培养社区组织人才。例如2013年南京市出台了《关于加强社区专职工作者队伍建设的意见》，按照社区专职工作者职业化、专业化的发展要求，计划到“十二五”末建立完善由职业准入制度、教育培训制度、管理考核制度、保障激励制度等构成的社区专职工作者管理制度体系。[4]
三、进一步完善社区组织政策体系的几点思考
（一）加强培育规划，优化社区组织结构
当前的社区组织在数量上已有较大突破，但单种类过于单一，50%以上都是属于“唱唱歌、跳跳舞、下下棋”的文化娱乐类组织，社区公益类、维权类等社区组织则是凤毛麟角。因此政府应制定并完善社区组织发展规划，使社区内的民间组织在数量和种类上更加合理、更加符合社区的实际需求。同时应进行分类管理，重点扶持一批组织，引导社区组织在专业化、丰富化方面有新的突破。
（二）进一步完善政府购买制度，
政策的创新固然重要，但是政策出台到政策落实则差强人意。目前政府购买服务仍处在探索阶段，对于购买的方式、对承接组织后期的监督评估还缺乏明确规定。因此，政府仍要继续完善这项支持社区组织发展的政策。第一，出台公开招标的办法，保证信息透明，防止腐败行为；其次，梳理转移事项，制定政府职能转移事项和政府购买服务目录；第三，制定监管办法，探索建立有效的社会组织监管机制，对长期不参加年检、年检不合格以及有其他严重违法行为的社会组织进行处理，实现优胜劣汰。
（三）细化社区从业人员的配套保障政策
面对社区组织中人才匮乏的困境，首先要积极探索社区从业者职业晋升发展机制，吸引人才；其次要借提高薪资待遇，留住人才；第三、建立志愿者制度，动员大量志愿者参与社区服务，解决人力匮乏；第四，探索可行的培训制度，提高社工专业能力，最终逐步形成由职业准入制度、教育培训制度、管理考核制度、保障激励制度等构成的管理制度体系。
（四）完善对社区组织的考核评估制度
对社区内参差不齐的组织进行考核评估也是摆在政府面前的一难题。目前我国对社会组织的政策仍然是严格准入门槛，但对的组织的日常运作则疏于监督管理，评估制度也缺乏。个业务主管单位存在审批完通过则放任不管的现象，一些草根组织处于失控状态，因此，如何加强对这些组织的日常监管、资格评估，政府仍需要做出进一步的探索。
社区组织是满足社会需求的一个重要平台，是推动城市社区建设深入发展的重要力量，为了充分发挥社区组织在公共服务领域的作用离不开政府的培育和扶持。按照政府简政放权的思路，政府应摆正自己的角色，减少对社区组织的直接干预，应从指导者的角度出发为社区组织的发展创造良好的政策环境，减少社区组织生存发展的障碍。此外还应在借鉴其他国家和地区成熟经验的基础上，根据各地的实际情况，不断创新调整现有的政策，从培育发展、拓宽空间、提升能力、规范管理和加强保障方面全盘考虑，最终形成一个科学系统的政策支持体系。
