我国职业教育办学体制改革研究
中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）19-0019-05
职业教育办学体制是教育行政部门依照国家教育基本法律、职业教育法律和相关法规，管理各级各类职业学校办学主体的制度体系，包括办学主体的资质、办学环境的要求、办学主体的责权利以及规章制度等内容。其核心是对职业教育办学主体的资格和条件、责权利划分、各办学主体对职业教育资源的所有权、使用权、收益和责任的规定。职业教育办学体制改革是教育行政部门依据法律法规和办学实际，对职业教育机构的设置、办学主体应具备的资格、享有的权利、承担的责任和利益的划分以及相应的运行机制等方面进行改良和革新，以调动全社会举办或参与举办职业教育的积极性，激发职业教育活力，满足社会和人民群众对于现代职业教育的需要。
我国的职业教育办学体制改革发端于教育体制改革，源自经济体制改革，时间节点为改革开放初期。在计划经济体制下，政府掌握着办学的所有资源，各级各类学校都由政府主办，学校的资金、规模、专业、招生及教学等由政府统一安排，学校依照政府的规定办学。改革开放后，随着市场经济的发展和人民生活水平的不断提高，人民群众对教育的需求逐渐增加且日趋多样，以政府为单一主体的办学体制，对多元化教育需求的反应迟缓，单纯依靠政府力量办教育，影响了我国教育事业持续发展的动力和活力。因此，办学体制改革的重要性和紧迫性日益凸显，鼓励社会力量办学，发展以政府为主导、社会多元参与的办学体制成为我国经济社会进入“新常态”下的必然选择。
一、我国职业教育办学体制改革的新进展
职业教育领域的办学体制改革始于1985年，与整个教育体制改革同向同行，以《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布为标志，目标是建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学体制。30年来，职业教育办学体制改革在各级政府的大力支持下，在实践中不断探索，逐步走出了以政府办学为主体、社会力量共同参与、公办学校和民办学校相辅相成的多元化发展道路。
（一）大力发展职教集团，推动办学模式改革创新
职业教育办学体制改革的关键是改革办学模式。为改变政府“包办”职业教育的单一模式，国家鼓励各地探索集团化办学模式，推动职业教育办学主体和办学模式从一元向多元的方向发展。我国职教集团发端于20世纪90年代，1992年成立的北京旅游职业教育集团首开先河。2005年国务院颁布《关于大力发展职业教育的决定》，提出“走规模化、集团化、连锁化办学的路子”；同年，教育部先后出台《关于加快发展中等职业教育的意见》和《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》，鼓励发展职业教育集团办学模式。之后，全国职教集团发展迅速，到2013年底，全国累计成立各类职教集团865个，参与职教集团的院校6725所，企业17538家，行业协会1387个，政府部门1596个，科研机构822个，其他机构1304个[1]。2014年，国家先后出台《关于加快发展现代职业教育的决定》（简称《决定》）和《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（简称《规划》），助推职教集团的发展。目前，我国29个省市职教集团已达1078家，各地在实践中探索出各具特色的职教集团化办学模式，如：北京交通职教集团的“政府驱动模式”、湖南现代物流职教集团的“产业引领模式”、重庆工商职教集团的园区一体化模式、江苏商贸职教集团的借船出海模式、河北曹妃甸工业职教集团的“校企一体模式”、嘉兴欣禾职教集团的“集群对接模式”、上海电子信息职教集团的“中高职贯通模式”和河南信息职教集团的“城乡联合模式”等。
（二）加强体制机制建设，推进产教融合、校企合作
加强校企合作立法，依法推进产教深度融合。教育部正在制定“校企合作促进办法”、“学徒制指导意见”、“集团化办学意见”和“学生实习管理规定”等。山东、河南、上海、湖南、广西等省市，以及宁波、苏州、沈阳和大连等地市已制定并实施地方性校企合作法规或条例，为校企合作发展提供法律保障。同时，各地探索多样的校企合作形式，如“现代学徒制”、“订单式培养”、 企业“冠名班”、“引企入校”、“前校后厂”、“半工半读”、“基地互建”和“专业共建”等。
成立行业指导委员会，深度构建产教融合机制。近年来教育部开展产教对话60余次，出台了5个行业职教专项政策，会同有关行业组建了基本覆盖国民经济各门类的行业职业教育教学指导委员会59个，形成了产教共同发展职业教育的组织机制[2]。同时，各地也采取积极措施发挥行业指导作用，与产业发展相协同，探索地方性产教融合新举措。如陕西省组建了包括装备制造业、现代服务业和现代农业等9个面向职业教育领域的行业指导委员会；浙江省依托医药高职院校（浙江医药高等专科学校和宁波天一职业技术学院）分别与省内的医药行业和卫生系统组建行业指导委员会，培养符合市场需要的技能人才[3]；重庆市依据全市的产业结构和布局，统一制定发展规划，统筹相关企业和职业学校的布局结构；辽宁省确定了91项对接产业集群的省级示范专业；安徽省构建面向区域经济社会发展的职业教育专业动态调整机制；广西引导中职学校围绕区域内支柱产业、重点发展行业和新兴产业调整专业设置。
（三）发挥政府主导作用，明确各级政府发展职教的具体责任 随着经济社会的发展和国家对职业教育发展的高度重视，各级政府为职业教育规模扩张和质量提升提供了有力支撑和保障，其发展职业教育的主体责任意识日益增强，通过制度创新、政策引导、资金投入、评价监督等措施，夯实职业教育发展基础，营造良好环境和舆论氛围。地方政府根据区域实际，在职权范围内，创新职业教育体制机制，促进本地区职业教育健康和可持续发展。如河南省新乡市2009年在全国成立首家职业教育局，提升职业教育的地位，提高工作的有效性；各地方政府把职业教育纳入地方经济社会发展规划，确保用于举办职业学校的财政性经费逐步增长，已有20个省区市了制定地方性职业学校生均经费标准，依法确保向各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费，使得职业学校的办学条件大为改善。同时，地方政府为拓宽职业教育筹资渠道，鼓励企事业单位、非政府组织以及公民个人举办或参与举办职业学校，特别是对企业和个人通过政府部门或社会中介机构对职业学校资助和捐赠予以税收优惠。有条件的地方政府引入境外优质职业教育资源，开展合作办学。
二、我国职业教育办学体制改革存在的主要问题
（一）职业教育战略地位不高，尚未形成办学体制改革合力
职业教育是经济社会发展的基础工程，但长期以来，我国职教的社会地位不高，未得到足够重视。2014年，国家对职业教育的关注度空前提升，国务院在北京组织召开全国职业教育工作会议，习近平总书记作出重要批示，并出台了《决定》和《规划》。但与其他国家相比，我国职业教育尚未上升到国家战略。而职业教育与其他类型的教育相比，与经济社会发展的关系最紧密，多元的办学主体，使得职教办学体制改革调整的关系更复杂，涉及面更广，已超出教育领域的范围。在中央政府层面的统筹力度不够，职业教育资源整合程度不高，相关职能部门推进职教办学体制改革的步调不一致，仅依靠教育行政部门推进职教办学体制改革，很难取得实质性突破。
（二）职业教育法律体系不健全，办学体制改革缺乏法律保障
随着我国改革的全面深化，如何让各项改革在法律保障下顺利推进成为关键问题。目前我国尚未制定《改革法》，职业教育办学体制改革主要依据《中华人民共和国职业教育法》。随着时间的推移，职业教育发展的外部环境已发生了深刻变化，社会主义市场经济体制下职教办学主体间的关系日渐清晰，现行职教法已滞后于职教办学体制改革的实践，对于各办学主体在职业教育与培训机构中的角色、职责和分工不明确，各主体的责权利不对等，责任规定多，权利明确少，难以为职教办学体制改革提供保障[4]。具体表现在：未规定各级政府的责任及行业企业发展职业教育的权利和义务。对国务院、教育部门、人社部门以及各级政府的职责，表述多为“统筹协调”“统筹规划”“宏观管理”“督导评估”等概括性语言，缺少对各级政府以及主管部门责任的具体表述，也缺乏保障法律执行的罚则。行业企业职责的表述同样模糊不清，未明确规范行业企业参与职业教育的权利和义务，缺乏鼓励企事业单位举办职业教育的具体措施。
（三）指导职教办学体制改革的跨部门政策少，可操作性不强
职业教育作为“跨界”教育，是一种教育类型，其外延涉及到社会各个领域，仅依靠教育部门的力量推进职业教育办学体制改革，收效不显著。而有关职业教育办学体制改革的政策文本，绝大多数出自教育部门，与职业教育相关的各职能部门联合发文，政策文本中的改革措施缺乏系统设计，可操作性不高。国家要求地方政府发展职业教育，但在相关的政策文件中未明确表述各级政府应承担的责任。对于行业如何在职业教育领域发挥作用，以原则性为主，缺乏相关的体制和机制建设，导致行业参与职业教育的政策无法落实。虽然国家政策鼓励企业参与职业教育，各级政府相继出台政策促进行业企业举办和参与职业教育办学，但多为指导性意见，缺少可操作性，对于企业参与职教办学的责任、权利、利益未明确表达，而且缺少配套政策和实施办法，政策落实不到位；尤其是在资金政策支持方面，目前执行的减税政策程序复杂，对企业的吸引力不大。
（四）企业办学主体作用不明显，职教办学“双主体”尚未形成
虽然政策文本中鼓励企业参与举办职业教育，发挥其在职业教育办学中的主体作用，但从实际效果来看，企业尚未成为职业教育的办学主体。国企改革和上市企业要求将所办职业学校剥离。而举办职业教育的企业，办学的公益性支出影响政府评价和股东利益。作为“特殊身份”的企业职业院校，属于社会力量办学，不具备独立法人地位，既不能享受国家财政支持和优惠政策，也不适用民办教育的收费政策，如果按照《企业会计制度》核算，不方便资金的使用，不能通过融资等方式争取基建投入。而对企业征收的很多税种职业院校也需上缴，严重挫伤了企业的积极性。此外，企业参与职业教育办学的渠道不通畅，企业缺乏话语权，即使参与投资办学，也停留在项目支持、建设实习基地、实施员工培训等方面，类似于“赞助商”的角色，既没有真正实现风险共担、优势互补和利益共享，在学校的管理中拥有“话语权”，也未能参与到职业学校人才培养的全过程。
三、深入推进我国职业教育办学体制改革的政策建议
（一）从国家战略的高度，统筹推进职业教育办学体制改革
进入21世纪以来，世界各国为应对经济、人口和环境的挑战，实现高水平的可持续发展、促进就业和社会稳定，已将职业教育改革作为推动经济社会综合发展战略的重要组成部分。联合国教科文组织（UNESCO）将职业教育提升到对国家与人类发展至关重要的高度，提出职业教育是国家或地区实施发展战略的关键因素。欧盟将职业教育视为实现“欧盟2020目标”的必要条件；美国将职业教育视为增强经济竞争力的关键因素，并将进行长期投资；澳大利亚将发展职业教育作为提升劳动力水平，实现企业和社会可持续发展的重要手段。此外，发展中国家如东盟各国和阿曼等，将发展职业教育作为国家战略。因此，建议我国将发展职业教育上升到国家战略，建立支持职教发展的国家战略和政策体系，在国家层面制定职业教育发展规划，将职业教育与全国经济社会创新发展、产业转型升级和新型城镇化相协同，并由国务院牵头对现行职业教育办学有关的政策进行梳理，理顺不同职能部门政策之间的矛盾，统筹财政、发改委、税务、教育、人社、农业、医药等职能部门，共同制定或修订政策文本，统一颁布实施，形成推进办学体制改革的合力[5]。在政策文本制定过程中，措施和办法的阐述应准确，突出可操作性。在政策实施后，加强实施细则或实施办法等制定工作，细化改革举措，便于推行和落实。 （二）落实全面深化改革，深入推进改革职业教育办学体制
经过近30年的不断探索，我国职业教育办学体制改革不断推进，但与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的“深化办学体制改革”目标差距明显。而“改革只有进行时，没有完成时”，按照十八届三中、四中全会和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，依据《关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，我国职业教育办学体制改革必须向“深水区”推进。对于公办职业学校办学改革，涉及公私合作、产权混合或产权变更等问题，需要进行“跨界”的制度设计，突破“非公即私”的思维框架，在设计中明晰产权和利益关系，确保行业企业参与职业教育的权益，在“公益性”的前提下，探索公办职业教育提供方式和形式的多样化。对于民办职业教育，重点是将不同地区试点中行之有效的政策措施制度化，进行更系统的试验；通过政府购买和委托服务等办法，确保公共财政对民办职业教育的扶持；将民办职业学校的法律地位、师生的权力和义务、招生就业、学位学历管理等在法律框架内制定实施细则。此外，在中外职业教育合作方面，重点做好合作办学，让境外优质教育资源实质性地参与，充分利用境内外优质职业教育资源的优势，提升我国职业教育的竞争力和影响力。
（三）贯彻全面推进依法治国，沿法治航道改革职业教育办学体制
根据十八届四中全会的精神，我国将全面实施依法治教，依法推进职业教育办学体制改革。首先，建议国家制定《改革法》，为我国职教办学体制改革提供保障。其次，通过法律法规将职业教育办学体制改革的方针、政策和措施法制化，增强改革的权威性和强制性。第三，加快修订《职业教育法》，在“总则”中增加“多元办学体制”的说明条款；增加强化政府办学责任，发挥政府主导作用的条款，明确政府的角色、职能和举措；增加明确企业举办或参与举办职业教育办学相关权利的条款，使之与承担的责任和义务相平衡，并增加促进校企合作的机制性条款；增加明确行业参与举办职业教育责任与权利的条款；增加“法律责任”一章，明确违反法律的具体罚则[6]。第四，制定《职业教育法》的下位法及各单项法，完善法律保障体系，如加快制定《职业教育校企合作促进条例》。第五，建议国家制定《行业组织法》，规范行业组织的建立和运行，不仅使得管理和监督行业组织有法可依，也为充分发挥行业组织在职教办学方面的指导作用提供法律依据。最后，对企业办学提供法律保障，通过修订《企业法》，赋予企业举办或参与举办职业教育的权力，强化企业举办和参与职业教育发展的责任；同时，修订《税法》，对企业单独举办或参与举办职业教育等相关支出给予税收减免等优惠，降低办学成本，尽可能减轻举办职业教育给企业带来的经济负担。
（四）充分发挥市场作用，探索职业院校混合所有制的实现方式
根据十八届三中全会的精神和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，我国将积极发展混合所有制经济，并将混合所有制作为新一轮国企改革的重点。虽然“混合所有制”自“十五大”开始，在经济改革领域探索多年，但根据《关于加快发展现代职业教育的决定》，在职业教育领域探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利尚属首次。职业教育作为“跨界教育”，走出封闭的藩篱，利用市场的作用，与行业企业进行深度合作，是根本出路。发展混合所有制职业院校，不仅可以实现不同所有制形式之间的联合与互补，而且有助于减少政府的行政性干预，发挥市场在资源配置中的作用，加速“政府宏观管理、学校自主办学、社会监督评价”机制的形成。到底该如何让混合所有制在职业教育领域发挥“鲶鱼效应”，还需在实践中探索有效的方式。在没有现成模式参考的情况下，应坚持试点的方式多管齐下，在公办职业院校引入“非公资本”；在民办职业院校引入“公有资本”；以委托管理的方式对公办或民办职业院校进行管理；也可以另起炉灶，借鉴具有混合所有制基本特征的独立学院办学形式，由公办院校与来自国有、集体、民营资本以及外资，共同创办新的职业学校；此外，还可以借鉴英国的PPP模式（Public―Private―Partnership）构建公办职业学校与企业之间的合作伙伴关系，在基础设施和实训基地等领域实现共建共赢[7]。
（五）科学厘定企业重要办学主体，畅通参与职业教育有效渠道
在《关于加快发展现代职业教育的决定》中，首次提出“发挥企业重要办学主体作用”。但企业办学的主体作用，并不是简单的要企业举办职业学校，还体现在企业参与举办职业学校和组织职业教育教学活动。因此，企业应根据自身状况，以及经济社会、本行业或相关行业职业教育发展情况，选择如何发挥办学的主体作用。对于独立举办职业学校的企业，通过税收减免和抵扣、设立专项资金减轻企业办学负担，允许企业获得合理的投资回报，并给予企业办职业学校与公办院校同等的地位和政策。对于参与举办职业教育的企业，应重点做好参与企业的税收优惠，为企业向合作职业学校投入资金、捐赠设备、建设实训基地以及合作科研等搭建平台，完善相应机制，并通过修订职业院校章程，建立企业代表参与的董事会或理事会，使企业参与办学合法化。对于参与职业教育教学活动的企业，通过制度建设确保企业参与专业设置、人才培养方案制定、课程体系建设、教材开发、教师培训、校园文化构建等职业学校人才培养全过程，确保其作用的发挥，实现专业设置与岗位需求相对接，人才培养标准与企业用工标准相对接。
