新农村信息化的法治困境与制度构造
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）03-0121-04
收稿日期：2014-02-14
基金项目：河南省教育厅2012年应用对策项目《中原经济区新农村信息化建设法律问题研究》（DC032）的阶段性成果。
作者简介：徐宜可，男，河南理工大学文法学院讲师，研究方向：经济法。
信息化既是农村现代化的重要标志，也是重要的实现途径和手段，农村信息化建设是传统农业发展到现代农业进而向信息农业演进的过程。在全面建成小康社会的背景下，提高农村信息化建设是时代赋予的使命，如何完善新农村信息化建设是一个亟待解决的课题。
一、法治视野中的新农村信息化建设
（一）新农村信息化建设应注重保护农民信息权
信息权是公民基本权利的一个方面，也是公民人权的一项主要内容。随着公民民主意识和权利意识的不断增强，很多国家都把信息权作为公民的一项基本人权进行法律保护。信息权这一概念源于联合国1948年通过并公布的《世界人权宣言》，20世纪60年代后，许多西方国家采用了“信息权”这一说法。所谓信息权，是指主体在信息资源配置过程中，对信息进行获取、保有、支配、控制、处分并获取信息利益的权利[1]。信息权作为农民新型的社会权利，在我国虽然刚刚兴起，但在新农村信息化建设中显得尤为重要。从主体上来讲，应该包括参与新农村信息化建设的农民、涉农企业、农村个体户等权利主体，我们在此仅以狭义农民信息权为研究对象。在内容上，农民的信息权并不是一种单纯的权利，而是一组权利束，它具有科学、严谨的权利体系。具体可包括信息获知权、信息保有权、信息传播自由权、信息使用、收益和处分权等。新农村信息化建设中，农民必须有获取相关农业信息的权利，在一定程度上增加其经济收益，从而促进健康发展。因而农民的基本信息权必须得到法律的保护，政府有义务为农民提供新农村建设发展所必需的一切有效信息，同时提供农民获取有利于农村发展的信息政策保障。
（二）新农村信息化建设要凸显公平性和平等性
公平和正义是社会发展的基本价值要求，也是促进社会经济发展的内在动力。随着农村信息化快速发展，经济的繁荣和农民权利的进步，在实际农业生产实践中，农民可以参与分配的利益越来越多，农民对相关权利的渴求也越来越迫切。社会主义新农村信息化建设使得农村社会结构、政治格局逐步发生变化，农村各主体利益分配也在发生变化，从而影响农村与生产、分配各利益主体之间的诉求也不断增多。农村社会的信息化飞速发展直接关系到农村各主体的全面自由发展，也影响信息资源在农村各主体之间的有效配给。
当前，我国农村正经历着深刻的变化，农村各主体的利益分配也是新农村信息化建设中迫切要解决的问题。在我国新农村建设中，政府在农村经济资源配置中处于绝对主导地位，政府以行政的决策和政策直接决定农村资源的配置，使得农民在资源的利用和收益方面处于弱势地位。从法学的公平价值出发，新农村信息化建设的目标就是要打破这种资源配置权力不平等现状，通过资源结构和经济结构的调整，进一步整合农村信息资源，在农村利益分配机制方面，给弱势群体平等的参与权、信息分享权、利益共享权，从而实现法律的公平价值。
（三）新农村信息化建设的目的是促进社会的和谐发展
2004年，党中央从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出构建社会主义和谐社会的战略任务。新农村信息化建设作为构建和谐社会的一个重要内容，是推进现代农业的重要组成和有力手段。在新农村信息化发展进程中，不仅要保障农民的切身利益，维护农村社会稳定，还要注重保护农民的社区发展权。这里所说的社区发展权是以农村社区发展的形式促进人全面自由发展，其内涵是促进主体发展权实现，其内容是社区居民平等的参与社区活动并且平等享受社区发展成果。社区发展权是发展权的重要组成部分，让发展权与客体发展权相互融合一起，社区发展权是建立在社区的这个主体上，并且实现在社区的农村时空载体上的发展权[2]。社区发展权是人权的重要组成部分，也是农民自我发展的重要保障，关系农民的切身发展权益，是三农问题的核心内容。
“法律制度作为一种体现国家意志的公共政策选择，要实现对社会利益关系的有效调节和对人类生活秩序的合理安排，就必须在实现作为法律的元要素的正义的同时，有效地平衡各种利益关系、促进生活秩序的稳定。”[3]我国现行法律所确认和保护的利益，正是新农村信息化建设中农民的重要权利，是对农民个人权利的极大保障。新农村信息化建设正是为农民权利的保护提供了丰富的载体，也为保障农民权益提供了良好的现实基础。在我国新农村信息化建设中，不仅优化了农村资源配置，加强了农村社区建设，也一定程度上完善了基层民主制度，完善了农民权利保护的渠道，从而最终促进了农村的和谐发展。因此，在新农村信息化建设的过程中，应注重保护农民核心利益，优化农村信息资源的有效利用，促进农民在信息化建设中全面自由的发展。
二、我国新农村信息化建设的法治困境
（一）农村信息化缺乏完善的法律法规体系
新农村信息化建设作为国家重要的发展战略，法律法规的制度性保障作用不容忽视。纵观世界各国，拥有健全的农村信息化法律法规体系，是农村信息化建设的必要支撑。日本早在二战以后，就先后制定了一系列旨在支持和保护农业和农民利益，具有日本特色的涉农法律、法规体系，包括扶持生产与完善农业基础方面的法律、农业合作经济组织方面的法律、农业金融与灾害保险等方面的法律[4]。我国2003年修订的《农业法》虽然添加了有关促进农业信息化建设的相关条款，但时隔近十年，新农村信息化建设的内容早已超越了农业信息服务规定的适用范围，其内容难以起到对农村信息化建设全面的规范和约束。2003年6月国家印发《关于进一步加强和改进农产品价格信息服务工作的意见》，要求“进一步改进和完善农产品价格信息服务工作”。另外，2006年，中央颁发《2006-2020国家信息化发展战略》对推进三农信息服务提出更具体要求：“提高农村网络普及率，规范完善公益性信息中介服务，建设城乡统筹的信息服务体系等。”近几年，虽然中央一号文件中也对我国农村信息化建设方面提出了相对比较全面的专业指导性政策，但由于不是国务院颁布的行政法规或者规章，导致其缺乏行政约束力。 我国在新农村信息化建设方面确实颁布了一些相关的政策和条例，但是与发达国家相比，我们新农村信息化制度立法的滞后成为了影响我国新农村信息化建设进程的重要原因。由于缺乏相对完善的农村信息法律法规建设，导致农村信息市场运行无法可依，严重影响了农村信息的获取、传播和有效利用，农村信息市场的不正当竞争也无法得到有效地控制，农村获取的信息真实性得不到保障，农村信息相关的知识产权纠纷屡见不鲜。
（二）农村信息缺乏有效的法律规制
农村信息是个广义的概念，包含农业政策信息、农村生产信息、农民生活信息、农业产品市场信息等。虽然我国颁布了许多规范农业、农村信息的相关政策和文献，但这些规范都较为零散，不便于收集、整理、归纳，并且缺乏针对我国当前农村生产现状进行有效规制，导致现实生活中经常会出现农村信息失真、农民信息不对称，农业市场信息匮乏等诸多问题。虽然国家法律已规定“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，但农村政策信息的传播往往受到地方保护主义的侵害，农民往往只能被动的接受一些经过过滤的、片面的信息，国家的惠民政策以及一些与农民利益休戚相关的保障制度经常性的被截留、变动甚至恶意更改，严重侵犯农民的信息权，侵害农民的切身利益。另一方面，由于农村信息的不对称，造成农民经常性地了解片面信息、局部政策，掌握政策制度的不完整性，加大了农民生产、生活的成本，甚至导致农民与政府的矛盾加深，势必影响农村的发展稳定。所以，农村信息法律制度的不完善，是影响新农村信息化建设的关键要素，是造成农村信息化建设速度过慢的十分重要的原因。
（三）政府宏观调控政策不到位
一方面是政府对资金投入的调控不足，主要表现在：一是地区投入不平衡。尤其是部分基层政府与村级投入能力不足，致使信息化建设的网络无法实现全面覆盖，新农村信息化建设进程推进缓慢。二是地区投入的不合理。部分地区在推进新农村信息化建设过程中，忽视调查研究，不遵循地区实际情况，盲目追求购置最先进的设备，忽略地区间具体情况的差异性，结果购买的设备要么使用率较低，要么与环境不匹配，基本闲置。致使资金与设备浪费的现象非常严重，有限资金没有得到有效应用，结果可能导致投入偏大而收效甚微。另一方面，政府对新农村信息化建设缺乏系统有效的政策调控，缺少体系化的发展规划。从国家层面上来看，在政府工作报告、十二五规划等很多文件都可以看到涉及新农村信息化建设，也发布过很多涉及新农村信息化建设的相关政策，但大都是从宏观层面的指导性意见。各省市也缺乏系统完整的具体性、科学性的相关法律政策。导致很多地区信息化基础设施重复建设、资金浪费、缺乏监控等诸多问题，大大影响了农村信息化建设的进程。
（四）在农村信息化建设中农民权利主体地位缺失
第一，是主观认识上的偏差：主要体现在两个方面，一个是政府在新农村信息化建设中无视农民的主体地位，仅将农民当作了服务的对象，致使农民都是被动参与。另一个是农民自身的认识偏差，主动将自己归类为政策的执行者，而不是农村信息化决策的主体，从而不自觉地放弃了主体地位。第二，是长期以来我国形成的政府行使职能的传统，这种惯性的延续导致农民的传统依赖心理严重，从而无法发挥其主观能动性，很难形成农民创造性思维和必要的独立判断力，从而限制了农民参与新农村信息化建设的主动性。第三，我国农民受到生存能力、教育、知识、信息、精神与观念以及农民信息组织化等方面的制约，导致了农民对蕴涵着盈利机会的有价值信息的识别和把握受到了限制，尤其是在农民接触信息化建设的初期，尚未全面认识信息化的发展，其很难产生应当从政府手中争取到主体地位的权利表达意识。第四，农民的信息弱势地位没有改变，直接或间接导致农民在农村社会生产过程中行为的盲目性，从而致使农民在新农村信息化建设中处于弱势地位而无力发挥其建设主体的作用，因此形成了农民在新农村信息化建设中主体地位的“虚位”状态。
三、新农村信息化建设的法律制度构建
（一）健全机制，完善新农村信息化建设的主体法律制度
1. 加强指导，完善政策，促进新农村信息化中介组织的发展。一方面，政府应通过立法的形式来规范中介组织在新农村信息化建设中的行为，尤其是要明确中介组织在市场中的法律地位。同时，政府作为宏观调控机构，还应采取措施引入风险投资机制，帮扶农村信息中心、信息网络建设，支持农村信息产业发展壮大，通过合理手段抑制垄断，鼓励合理适度的正当竞争等。另一方面，政府要加大监管力度，探索农村信息化中介组织的管理模式，完善其决策机制，从而构建合理的利益分配机制。
2. 大力培育新农村信息企业。要实现由传统农业向现代化农业的发展，必须要培育一大批科技含量高、效益好的新农村信息化企业。一是要为农村龙头企业制定优惠政策。扶持涉农企业，为它们提供良好的发展环境，制定借贷优惠和税收优惠等有利于涉农企业健康发展的各种政策，鼓励其发挥模范带头作用。二是要帮助农村信息企业提高服务的针对性，以便更好地满足广大用户的个性化信息需求。加强对农村信息企业的政策引导，帮助其调查市场，分析客户需求，提供信息帮助，切实提高其服务的针对性。三是细化农村信息企业的目标市场。从目前发展来看，应帮助新农村信息企业选择高技术、高质量的信息服务及产品。
3. 建立新农村信息人才的培养和引进机制。在新农村信息化建设中，面对当前农民职业技能相对较低的现状，地方政府必须加大教育培训的投入力度，提高农民对农村信息资源与信息技术的利用能力。在新农村信息化过程中，应当制定一些具体的优惠政策来引进有文化素质、有信息技术、有团队合作精神的人才担当新农村信息化建设过程中的高级管理人员，发展壮大农村信息服务队伍。
（二）完善新农村信息化建设的信息市场规制法律制度
1. 完善新农村信息商品质量法律制度。信息技术作为商品在新农村信息化建设中扮演着越来越重要的作用，由于缺乏农村信息商品质量评价体系和相关法律，导致我国农村信息的失真、农村虚假信息横行、信息交易受阻等诸多问题。“真实性问题只应是农村信息商品质量检测的一个环节，质量缺陷的一个方面，而不是全部，其他的如需要保密的农村信息提前披露（尚未获准投放市场），泄密（不得生产流通的信息商品）等等，农村信息商品侵犯他人经济权利，扰乱市场秩序、传达给受众虚假、失衡的信息的原因，都应作为信息商品质量检测的环节和标准，一旦某一项质检项目的检测不达标，对他人的权利造成损害的，理应承担侵权损害赔偿的责任，结合农村信息商品的公共与私有商品双重属性予以适当赔偿。”[5]结合我国新农村建设的实际，建议在我国《产品质量法》中增加信息产品质量的相关条款，明确规定原则和责任的承担方式。 2. 构建新农村信息商品消费者权益保护法律制度。在我国新农村信息化建设中，农村信息是通过市场有偿供给的，农民在支付金钱获取信息时本身就是消费者，法律理应保障消费者合法的权益，比如信息知情权、公平交易权等。我国《消费者权益保护法》对经营者规定了强制说明信息的义务：“经营者应当向消费者提供有关商品和服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。经营者对消费者就其提供的商品和服务的质量和使用方法等问题提出的询问，应当作出真实、明确的答复。”这一法律条文显然适用于农村信息市场，但对于农民信息权的保护和农村信息市场的有效运行显然不够，它毕竟不是一个完整意义的法律体系。基于此，笔者建议重新修订《消费者权益保护法》，对如何强制信息经营者提供真实、有效地信息这一法律义务做出系统性的明确规定，建立相应的责任承担模式，最大限度的保障农村信息市场的良好、有序运行。
3. 建立新农村信息产品价格法律制度。价格的核心问题是经济利益关系，即信息产品带来的经济效益在国家、信息产品生产者、销售者、使用者之间的合理分配问题[6]。在新农村信息化建设过程中，突出的问题就是农民信息产品的购买力不足与信息产品价格过高的问题，信息市场的价格形成机制还不尽合理。政府必须采取措施将有效涉农信息资源进行整合，通过不同的途径传送至农民手中，这是亟待解决的问题。
制度建设上，主要应从三个方面构建新农村信息产品价格法律制度网络。首先，是要加强基础制度建设，确保农村信息产品价格有法可依，通过法律的形式保障农村信息商品的有效流通。同时，鼓励农村信息产品市场正当竞争，规范市场秩序，通过建立价格体系来优化农村信息市场。政府要建立农村信息产品的评价标准体系，重视产品质量监督和管理，注重保护农村信息相关知识产权工作。其次，要建立农村信息产品价格优惠制度。面对当前涉农信息产品价格较高的现实，广大农民对农村信息产品有心无力，严重影响了涉农信息商品的流通。国家应该制定相应的税收减免政策或者政府补贴制度来降低信息商品的价格，建立信息产品的价格优惠制度。第三，建立农村信息产品价格跟踪制度。政府应加强对农村信息产品市场的监控，扩大信息产品的采集渠道，有效控制信息产品的采集价格，根据市场行情确定不同流通环节的价格。因此，从立法上，要健全农村信息产品价格信息的采集制度、加强对信息产品价格的跟踪，完善农村信息商品的价格形成机制。
（三）创造环境，构建新农村信息化建设的监督机制
1. 立法建设，为新农村信息化监管创造一个良好的法治环境。信息化建设监管的实现必须有法律作为保障，但是目前关于涉农信息披露、信息运用等方面的法律、法规还不完善。因此，政府要加强对农村信息的发布、信息交易的透明、安全等方面的立法，尤其是各地可以结合实际，制定相关法律法规，明确涉农信息行业的服务规则，提高信息的真实性、及时性和安全性，加大对违规行为的处罚力度，严格法律责任。
2. 完善媒体对农村信息的监督机制。在新农村信息化建设过程中，要注意引导大众媒体把视线转移到新农村信息化建设上来，以促进新农村信息服务水平，提高媒体监督的有效性，完善信息服务路径。政府应加强对大众媒体的监督，严格审查把关涉农信息的安全性，强调对涉农广告信息发布环节的监管，坚决杜绝虚假涉农信息的传播与发布；严格追究虚假涉农信息发布者的法律责任，依法加大对虚假涉农广告的惩治力度，维护农民的信息权。
3. 发挥政府的监督管理职能，创造良好信息服务环境。一是加大政府在新农村信息化建设中的主导作用发挥。我国的新农村信息化建设是主要依靠自上而下的政府推动式发展，政府在新农村信息化建设中起着明显的导向作用。地方政府应该专门制定系统的新农村信息化建设的政策或规划，系统全面的对本地新农村信息化建设的范围、目标、实施方案、管理措施等作出规定，促进新农村信息化建设的有序进行。政府还要专门成立机构，负责对新农村信息化建设的全过程进行有效监控，确保各项任务的顺利进行。二是政府要发挥新农村信息化建设中的组织协调功能。农村信息化建设涉及门类多、范围广、内容复杂，很多项目综合性强，因此，需要加强各基层行政部门的协调，更需要政府发挥其监督协调职能，整合各类信息化社会资源，为新农村信息化建设创造良好的服务环境。
