贵州省农村土地流转补贴政策对农业规模化经营的影响研究
中图分类号：F32 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-000-02
2014年11月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出：“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路”，实施土地流转补贴政策有利于直接刺激土地流转需求，促进大规模农业经营组织的形成，发展机械化、科技化农业产业，推动农业现代化进程。近几年，贵州省一些地区零散制定了一些对土地流转的补贴政策，对各地的农业产业规模化发展起到了一定的推动作用，但这些政策并未形成统一规范，站在地方视角上制定的政策也还存在一定的缺陷，《意见》的出台为各地实施土地流转补贴政策提供了一个有力的支撑，在意见指导下，对贵州省现行的农村土地流转补贴政策进行总结和思考，研究土地流转补贴政策对农业规模化经营影响具有重要的现实意义。
一、贵州省农村土地流转补贴政策现状
（一）贵州省农村土地流转补贴政策内容
早在2003年，贵州省遵义市凤冈县、绥阳县、遵义县就已经下发关于农村承包土地流转的相关意见，对农村土地的流转规范、形式、程序和规模等做出了一些规定，有些也对种植大户给予了一些优惠支持，虽然这些政策并未从直接的经济补贴上给予土地流转刺激，但为之后的农村土地流转顺利开展打下了一定的基础。贵州省第一次通过实施土地流转补贴激励农村土地流转的地方文件是2010年《瓮安县农村土地承包经营权流转奖励办法（试行）》，在文件中明确制定了针对土地流入方和流出方的补贴政策，对流转期限、流转规模和补贴方式进行了具体规定。此后，截止到2014年，贵州省遵义市、赤水市、贵阳花溪区三个地区先后制订了具体的土地流转补贴政策，针对各地区土地情况及农业产业发展要求，对农村土地流转进行了相关补贴。相关补贴政策如下表1所示：
（二）贵州省农村土地流转补贴政策特征
1.主要针对土地流入方进行补帖
从上表中我们可以看到，贵州省制定的土地流转补贴政策都主要是针对土地流入方，也有少数针对土地流出方和第三方的补贴，但无论从金额还是规模上，都未作出详细的规定。中央1号文件中多次提出要发展多种农业经营方式，新型农业经营主体是创新经营模式、发展规模经营的主力军，农业现代化发展的大趋势对规模农业提出了新的要求，土地流转不能仅仅满足在单一农户之间的自发流转，龙头企业、种植大户、专业合作社等农业经营主体有组织、有规划的流入土地才是土地流转的真正需求。因此，贵州省在鼓励土地流转行为的补贴政策中主要针对土地流入方。流入方的土地需求和产业带动才是推动农业发展的主要力量，也是农民增收、农村致富的有效手段。
2.主要针对大规模流转土地的一次性财政补贴
规模经济是任何盈利企业或者产业所追求的目标，贵州省以往的农业生产以分散的小规模的家庭经营为主，土地利用率和农业生产效率都不高，农作物也都基本上用于农户自给自足，而土地流转的目的并不仅仅是为了使荒置的土地资源并不被浪费，更重要的作用是通过有计划的重整，充分利用土地资源的价值，提高土地利用率。在充分了解农业现代化发展需要和充分认识贵州省农村土地现状的基础上，贵州省在制定土地流转补贴政策时，无疑会鼓励大规模流转和大规模农业产业经营。贵州省目前出台的几个补贴政策中，种植业项目均要求流转面积100亩以上才进行补贴，而且面积越大，补贴金额也越高，在其他有关土地流转的政策中，也较多提及鼓励农村土地集中连片流转。另外，就补贴方式而言，除2010年瓮安县的政策是分五年逐年递增进行补贴，其他的均为一次性的财政补贴，政策有效期往往只为1年，补贴周期也较短。
3.主要针对特色产业项目进行补贴
贵州省的农业在近几年的发展中，内部产业结构稍有变化，但是传统种植业仍占据主要地位，林业、畜牧业、渔业比重较低。传统种植业里，主要作物是粮食，而粮食又基本被用于农民生活自给，经济作物和相关农业产业处于弱势。对此，为促进贵州农业现代化发展，鼓励打造地方优势产业，贵州省大力创建农业项目基地，建设农业产业园区。目前的补贴政策里，各地区都根据地方优势，针对用于本地政府支持的特色产业的土地流转进行补贴，或是优先补贴。虽然各地区支持的产业不同，但均有一个特点，即均主要发展经济作物项目，或者经济效益明显的养殖项目。这些产业既能为本地区带来可观的经济利益，提高农业生产效率，推动农业产业化发展，又能打造出地方特色品牌，发展区域优势。
二、贵州省土地流转补贴政策对农业规模经营的促进作用
1.有利于规模化农业经营主体的形成
土地是农业企业、专业合作社等组织的一项重要资产，流转土地是获得土地资源的最主要途径。土地流转补贴政策鼓励农村专业大户、农业龙头企业、农民专业合作社、农民创业者创业者等经营主体流转农村土地，一方面通过直接的财政补贴降低了农业经营组织的生产成本，刺激已有的农业经营组织扩大原有生产规模；另一方面，地方政府财政补贴同时也是一项政策引导，鼓励普通分散农民或者其他商业组织以独立或者合作的形式组建新的农业企业、家庭农场、专业合作社等农业经营主体，形成新的农业产业园区或者农业产业基地。无论是在原有产业基础上的规模扩建还是将分散的农村资源重新组合，土地流转补贴政策都有利于规模化农业经营主体的形成。如花溪区2015年有6家企业被评定为农业产业化市级重点龙头企业，遵义市更是有多个规范运营的大规模农民专业合作社。 2.有利于区域优势产业规模化发展
土地流转补贴政策对地区优势产业的扶植，形成了多个特色农产品生产基地，有效促进了优势农业产品区域化布局，提高了地方特色农业的竞争力。地方特色优势产业在未形成规模以前常常被埋没在纷杂的市场中，相对优势无法体现出来，大部分农户站在较低的视角也根本无法意识到特色农业的产业价值，政府在制定农业补贴政策时给被动的农业经营组织提供了一个方向和机遇，而通过土地流转则非常有效率的推动区域特色农业产业进行规模化生产，走入大众视线，进而通过市场需求推动区域特色产业发展。如赤水市的土地流转补贴政策中明确提出要“集中打造一批石斛、乌骨鸡、竹、肉兔、花卉苗木、经果林、笋用林等特色优势产业示范基地”。遵义市2014年的补贴政策则较好的刺激了乡村旅游和休闲农业、观光农业、生态农业等优势产业的发展，实现了多项优势产业的规模化经营。
3.有利于改善农业产业规模化经营的环境
为鼓励土地流转，地方政府在制定土地流转补贴政策时，既考虑到直接的财政补贴，也兼顾一些基本环境的建设，例如构建网络信息平台、规范土地流转程序、完善土地流转合同管理、创新规模经营形式、确保土地承包经营权所属、引进规模化经营生产技术等，这一系列的措施既保证了当时土地流转补贴政策的有效实施，又为农业产业的规模化经营提供了良好的社会环境和市场环境。例如近几年全国大力开展的农村土地确权工作，既保护了农民的土地财产权，也保护了规模化农业经营主体土地资产权利，有效避免了土地流转纠纷；对产业的引导也调整了地方农业产业布局，全局性的产业规划使农业产业无论是在产品还是规模上更具优势，有利于规模化农业产业的长期稳定运营；信息平台的建设方便农业企业解决供给和需求上的问题，生产资料平台解决了农业企业的生产资源来源，产品销售平台为农业企业生产成果打开了市场，订单制生产就是信息平台被较好利用的创新产物。
三、土地流转补贴政策在推动规模经营过程中存在的问题及建议
1.现行政策会产生盲目大规模经营，而非适度规模
贵州省已经制定的地方性土地流转补贴政策对流转面积下限进行了规定，而且流转面积越大，往往补贴额度也越高，却没有一个对农业产业规模上限进行约束，这容易促使部分不理性的农业经营主体贪图政策优惠，超出企业或者组织经营能力，盲目扩大生产规模，而造成生产低效率的现象。土地流转补贴政策制定的初衷应该是加快农村土地流转，适度扩大农业经营规模，虽然在具体实施过程中，这个“度”并不好把握，但政府较农民或者农业经济组织具备更多的资源优势进行估测，在制定政策的过程中可以对某类产业的生产环境进行一个评估，预测一个可参考的经营规模，当农业经济组织在达到地方环境所支持的最佳生产规模时，不再对其所流转的土地进行补贴，或者政府对达到一定经营规模的农业项目给予政策补贴，尽量控制农业产业的适度规模经营。
2.一次性的短期的补贴政策不利于规模经营主体的长远发展
在政策刺激下，一些经营主体会在未做好未来经营规划，或者尚未具备大规模经营能力的情况下，大量流转土地，获取土地流转补贴优惠。现行的政策里土地流转补贴方式又多为一次性的短期财政补贴，这容易造成农业经营组织的短视行为，使得规模农业主体的数量只是短期呈现出繁荣状态，而长期则消失不见。这种虚假的农业经营规模化也并不利于整个农业产业的长远发展。因此，地方政府在在制定政策时，可以参考2010年瓮安县的补贴方式，对政府扶持项目的土地流转行为分期补贴，以鼓励农业生产项目长期健康发展，这种方式既增加了土地补贴力度，鼓励规模化农业经营组织的形成，也能促使规模化农业经营主体长远规划、妥善经营，培养出一批有实力的规模化农业产业，真正做到扶植地方农业产业的发展。
3.现行政策并未从供给角度关注流出方对流转土地的信心
对流入方的土地流转补贴无疑会扩大农村土地流转需求，促进农户或者小规模经营主体扩大生产规模，政策里也鼓励土地集中连片流转，但贵州省的农村土地分散现象较为严重，土地供给也尤为重要，但是补贴政策里对土地流出行为关注较少，对流出方的权利保障，流出土地的回收等事宜并未作出明确规定，土地流出方对土地流转行为的信心不足，最终会影响土地流转供给的质量，使得土地流转补贴政策效果大打折扣。政府应在指定土地流转补贴政策时，对土地流转行为也作出相应规范，有相应的土地流转部门进行公证，严格管理土地流转程序、合同及其它土地流转行为规范，完善土地流转服务体系的建设情况，坚定土地流出方的信心，使土地供需方处于一个相对平等的谈判位置，推动土地流转市场呈现活跃而有序的状态。
四、结语
发展农业适度规模经营是农业现代化发展的必然要求，土地流转补贴政策在加快土地流转，促使规模产业的形成中起到了重要的推动作用，无论是经营规模大小、经营产业的选择、还是经营软环境的建设，都会受到一定的影响。在国家《意见》的指导下，全国各地还将继续出台各种地方性土地流转补贴政策，它们也将会呈现出不同的特点，其中一定有值得继续发扬的优点，也有需要改正的不足和缺陷，在这个不断完善的过程中，贵州省要立足本省实际情况，逐步优化土地流转补贴政策，真正实现以土地流转促进农业适度规模经营。
