政府购买社会服务的实践偏差与路径修正
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）02-0021-07
一、问题的提出
我国政府购买社会服务始于20世纪90年代。在理论与实践互相激荡、政社关系得以不断反思和考量进程中，政府购买社会服务逐渐成为备受推崇的制度创新与政策工具。目前，我国处于转变发展方式、释放改革红利的阶段，政府购买社会服务无疑有益于改善民生、引导有效需求、深化社会领域改革。党的十八届三中全会明确提出要处理好政府与社会的关系，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。习近平多次提出简政放权，准确定位和动员全社会的资源，在推进社会治理现代化的进程中，充分动员社会组织的活力和发挥社会组织的作用。李克强也强调政府购买社会服务的必要性。2013年国务院常务会议提出推进政府向社会力量购买公共服务。2015年十二届全国人大会议进一步提出基本公共服务尽量采用购买方式，鼓励社会参与，提高供给效率。
政府购买社会服务基于道义与慈善的价值、政社关系重塑、公共服务质量亟需提升等背景得到了广泛的应用与发展，在我国形成了多层次、多领域、多样化的实践探索。然而实践中政府购买社会服务的精神与初衷并未落实，国家的公权力仍然处于中心地位，社会力量发展明显滞后。政府购买服务沿袭了既有的政府垄断性供给、行政化供给的路径，延续了政府主导的路径依赖，呈现出政策的急迫推动与执行能力不足、高层购买目标导向性与基层实践偏离的反差。本文将阐释政府购买社会服务的种种实践偏差，分析其实践与目标偏离的原因，探索政府购买社会服务的路径修正，以期对政府购买社会服务实践提供有益的启示。
二、政府购买社会服务发展的实践偏差
政府购买社会服务的目标设计包括促进多元竞争、提升供给效率，满足不同需求、维护公共利益，创新公共服务机制、促进政府职能转变，还权于社区、促进社会组织的发展等方面。但在实践中政府购买社会服务呈现出“内卷化”、“壁垒化”、“泛化”和“鸿沟化”等实践偏差。
（一）“内卷化”：政府购买社会服务寻求受政府控制的承接者
“内卷化”原意是社会或文化发展固定后对变迁的阻滞。政府购买社会服务的内卷化是“国家权力的内卷化”，意味着基层政府受到权力、利益等内部化力量的驱动，在购买中寻找直接或间接受政府控制的社会组织，维护或扩展政府的组织边界；通过增设机构和扩大外延以巩固基层控制力，甚至通过职能下沉扩展政府边界；以岗位购买为基础，通过财政控制、人事控制、业务控制等方式实现对承接者的控制，让政府购买社会服务成为一纸空文。王浦劬等学者在全国范围内的调查显示，很多作为承接者的社会组织是基于地方政府的需要而发起建立的[1]（p.28）；詹国彬等学者针对宁波市四十余家职能部门的服务购买进行了调研，结果显示以招投标实现政府购买的项目仅占1/3，绝大部分的购买项目都以协商、委托的形式进行[2]。
政府购买社会服务的“内卷化”使得社会组织成为政府部门的延伸，政社关系模糊，导致公共服务供给的僵化、失效或封闭化；导致政社双方权责关系不对等，政府掌控着社会组织参与公共服务的准入权，双方无法按照商业惯例进行交易，是传统垄断供给的变形；“内卷化”使得政府扮演了政策制定者、服务购买者、结果评判者等多重角色，权利的拓展延伸容易产生腐败，利益集团与权力的合谋与交易可能产生比政府垄断供给公共服务更严重的问题。
（二）“壁垒化”：地域、组织间人为的购买屏障
“壁垒”，即防御工事，现用以比喻事物间的界限。政府购买社会服务的“壁垒化”分为显性壁垒和隐性壁垒。显性壁垒是地方政府为了追求地方利益、部门利益，在地域间、组织间树立起购买屏障，人为地将培育扶植的社会组织“据为己有”，阻碍资源的自由流动。笔者在调研访谈中发现壁垒化的现象普遍存在。例如，某致力于青少年服务的社会组织在就学就业、亲子关系、心理问题、素质拓展等方面有着丰富的工作经验，但由于其注册地隶属A区的管辖范围，是该区政府扶植社会组织的先锋队和标杆，当其他基层政府慕名前来购买的时候，A区主管部门不支持不赞成的态度就人为地形成了区域壁垒。公众对社会组织的态度和信任度是隐性的购买壁垒。公众对社会组织提供公共服务存在着质疑与不理解，不少社会组织在公共服务的供给中遭遇了“闭门羹”。如山东青年志愿者联合会主席刘某称其带志愿者去挨家挨户探访孤寡老人的时候，刚说明来意就被拒之门外。在支教中很多志愿者也发现与很多农村的父母辈无法沟通等现象，甚至有一半以上的校长不信任支教者。大学生志愿者想为村民代购春节返乡火车票也遭遇漠视甚至白眼等。“壁垒化”意味着政府未完全摆脱传统公共服务供给的思维定势，意味着社会组织与公众的信任关系尚未形成，是政府购买社会服务的异化。
（三）“泛化”：政府购买社会服务成为地方政府卸责任和甩包袱的手段
“泛化”原指当刺激与反应形成条件关联后，类似的刺激也会产生一定的反应。政府购买社会服务的泛化意味着当政府习惯了将公共服务“推出”后，购买成了地方政府卸责任和甩包袱的手段。“泛化”体现为政府以服务民生的名义将公共职能削减，降低了责任意识。如湖南邵东县政府购买治安服务，将巡逻、防控、盘问、检查等事项承包出去，行政执法权的外包招致了普遍的质疑[3]。“泛化”也体现为地方政府的购买内容和方式十分自由，缺乏明确的前期计划审核与有效的评估。如广东东莞等12市将电子眼外包，收取罚款当利润，在质疑声中很快被叫停[4]。“泛化”还体现为忽视公共服务供给中一些基础性和公益性的事务领域，而对那些能够带来实际利益的领域趋之若鹜。如深圳市政府购买城管业务，承包深圳市罗湖、福田在内的10个街道城管服务的鼎弘物业开山寨执法车执法，具有黑社会犯罪性质的成员龚某借着城管之名大肆收取保护费、敲诈小商贩[5]等。此外，“泛化”意味着涉及一些不合乎需求的领域，如“服务于公共利益的领域；没有付费者不能排除在外的领域；公众无力支付的领域；危害公共目标的领域；涉及关键公共能力的领域；违背公众根深蒂固的价值观念的领域”[6]（pp.177178）等。 政府购买社会服务是政府的自我革新，是将相关的公共服务生产活动进行交付，但绝不意味着政府部门的责任转嫁与责任推卸。盲目的“泛化”可能导致“空心国家”日益严重，使公共组织自身丧失了提供公共服务的能力，并致使责任问题蔓延[7]。
（四）“鸿沟化”：不同地域、不同群体间享有的公共服务差异巨大
“鸿沟化”意味着地区间、城乡间、不同群体间分布极不均衡。政府购买社会服务的“鸿沟化”体现为东部发达省份如上海、广东、福建等发展较快，西部省份购买服务推进缓慢；城市发展较快，落后偏远的山村、偏狭地区承接力量不足，发展缓慢甚至干脆没有进行。国际上通常以万人社会组织的数量来衡量社会文明程度和社会组织发展程度。我国每万人拥有的社会组织数约为3.7个[8]，其中国内社会组织发展较差的西部或农村地区不到1个；不仅远低于城市或部分区域（如上海静安区14个，北京11.1个，青岛、深圳、宁波6个～8个），也远低于世界国家每万人拥有社会组织数一般超过50个、发展中国家超过10个的标准[9]。
经济发展不均衡、社会组织发展的显著差异导致不同地区、不同群体享有公共服务差异巨大，社会弱势群体享有的公共服务空间十分有限。公共服务的“鸿沟化”导致社会成员无法均衡地享受已有的发展成果，大大降低了公共服务体系的效率，偏离了政府购买社会服务的目标（参见表1）。表1政府购买社会服务的目标、实践偏差与表现
政府购买社会服务的目标设计政府购买社会服务的实践偏差政府购买社会服务实践偏差的表现A1.促进多元竞争，提升供给效率A2.追求地盘、加强控制A3.“内卷化”B1.满足不同需求，维护公共利益B2.地方保护主义、追求部门利益B3.“壁垒化”C1.创新公共服务机制，促进政府职能转变C2.卸责任、甩包袱C3.“泛化”D1.促进社会组织发展，实现公共服务供给的均衡化D2.社会组织发展滞后、区域公共服务供给失衡D3.“鸿沟化”数据来源：笔者绘制。
三、政府购买社会服务实践
偏差的原因政府购买社会服务取得的成效有目共睹，然而受到既有路径和现实因素的制约，无论是政府、社会组织还是公众，无论是角色转型、制度规范还是文化心理都有不适应的地方，多重因素共同构成了政府购买社会服务的实践偏差。
（一）“内卷化”：政府自我扩张的本能和改革过渡期的需要
在政府购买社会服务实践中地方政府常常体现出追求地盘、加强控制的“内卷化”倾向。第一，政府具有财政幻觉与机构自我扩张的本能。政府购买社会服务是一项放权让利的创新机制，必然会影响政府的财权、事权，进而影响政府可支配的资源和利益。地方政府为了维护既得利益，加强了对重要社会组织的控制和行政保护；社会组织成为政府部门的延伸，甚至出现社会组织为某些特定的公共需求而设置的问题。社会组织参与公共服务的深度与广度均取决于政府，导致双方难以形成有约束力的契约关系。第二，我国目前还处于事业单位改革的过渡期，尚未从根本上转变以人养事的机制。事业单位改革涉及的单位有110万之巨，涉及的人数更高达3000万[10]。这意味着错综复杂的关系调整和人员编制的巨大变动，甚至倒逼连锁反应促动更多的体制内利益。而根据2014年7月1日施行的《事业单位人事管理条例》，事业单位的员工只有违法违规方能辞退，事业单位人员去向面临着巨大的问题。政府购买社会服务将社会组织吸纳为政府的控制对象，通过行政职能下沉让社会组织成为分流事业人员的重要去处等“内卷化”现象成为改革过渡期的权宜之计。
（二）“壁垒化”：片面政绩观、上下级的考核体系和传统的认知心理
在政府购买社会服务实践中地方政府常常体现出地方保护主义、追求部门利益的“壁垒化”倾向。第一，片面的政绩观引致了错误的认知。一些地方政府热衷于看得见、摸得着的政绩工程，热衷于博眼球的形象工程，热衷于见效快的面子工程。政府购买社会服务并非立足于公众需求与服务本质，而是更多地出于对政府自身政绩的考量，将一些较好的政府购买项目作为自己独有的政绩保护起来，形成了行政化的壁垒。第二，与我国当前上下级的政绩考核体系直接相关。当前我国以上级主管部门的意志为基调确定考核的内容，由上级主管部门担任考核成员，缺乏规范化的政绩考核指标，使得考核难以做到客观、公正。政府官员关注于集体行动的重要性，期望从集团的有效活动中获得物质利益和非物质利益。为了谋求眼前的政绩，政府购买社会服务常以地方或部门为集团单位，将社会组织进行分割分类，仅仅选择本地区甚至本部门扶植的社会组织， 这样资源集中在地方和部门的利益之下，形成公共服务供给的“行政垄断”。第三，传统的认知、社会规则体系与制定理念，组织与个体自利本源性，导致公众与社会组织关系的异化――人们对非官方供给的公共服务持不信任、不支持、不接受的态度形成了无形的壁垒，阻碍了购买目标的达成。
（三）“泛化”：政府角色转型迟滞和购买机制不完善
在政府购买社会服务实践中政府常以“回应需求、转变职能”的名义将公共服务推向社会，从政府对公共服务的大包大揽走向另一个极端――毫无限制地放弃自己应提供与安排的公共服务，即政府购买社会服务的“泛化”。究其原因在于三方面。第一，当前政府角色定位不清，角色转型迟滞。定位不明确、不具体、不稳定，权限交叉重叠，政府的错位、缺位和不到位现象突出。在传统的公共服务生产方式中政府是公共资源的掌控者和公共服务的垄断供给者，新型的供给方式推动了政府既有角色的蜕变，而政府卸责冲动、自我保护的本能阻滞了政府新型角色的建立。第二，信息不对称。由于政府购买服务的核心参与者政府、社会组织、公众处于购买供应链的不同环节，公共服务的管理者、供给者、消费者之间由于目标函数不一致、信息不对称产生了委托代理问题。政府有了卸责任与甩包袱的空间。第三，评价体系不完善。实践中政府居于主导地位，拥有较强的话语权和选择权，多数评价停留在原则性坚守方面，或虽强调引入第三方评估机制，对第三方的资格却无限制条件[11]（pp.261274）。政府购买社会服务的项目大都具有质量变动难以衡量、绩效评估难以操作的特点。公共服务的质量与绩效意味着公众获得的服务数量和质量的高低，体现为人们的实际感受，包括服务品质、时间以及其他变量。当前“数字绩效”评估指标促进了政府购买，却忽略了对购买的实际效果的评估。 （四）“鸿沟化”：社会组织发展滞后和基层政府财权事权的失衡
在实践中政府购买社会服务呈现出社会组织发展滞后、公共服务供给的区域领域不均衡的特点，产生了贫富地区的“鸿沟化”。第一，我国社会组织整体发展滞后，无论从数量和质量上都难以满足公共需求，制约了公共服务承接者之间的竞争。就社会组织的生存环境而言，经济发达地区的社会组织由于有相应的支持得到了较快的发展，而草根组织存在着层次地位低、发展空间不足、利益表达空间狭窄、参与机会匮乏等问题。尤其是在一些欠发达地区，完全由社会运营的社会组织在夹缝中生存得十分艰难，大量的草根社会组织被排除在购买行动之外，公共服务供给极不均衡[12]。就社会组织的承接能力而言，我国多数社会组织的管理处于中下水平，其日常管理制度、组织机构不健全，缺少规范增强了组织的随意性，组织成员所持的方式成为行动的基本程序。许多社会组织能力匮乏、活力不足，服务意识与水平都达不到期望的要求。不少志愿者都是“半路出家”，缺乏相应的专业知识结构与职业素养，提供公共服务的往往难以控制。第二，政府购买社会服务出现城乡“鸿沟化”的原因还在于事权与财力配置不对称，偏远落后地区尤为突出。事权是各级政府管理公共事务、提供公共支出的职责，财权是各级政府享有组织财政收入的权力，事权、财权恰当匹配是公共服务供给的基础。地方政府的事权源于上级主管部门下达的指令，主管部门对这些指令往往采取低比例、少负担的原则，大部分由地方政府自行配套；本应由上级政府承担的责任，却全部或部分下放给了地方政府，呈现出上级政府与基层政府事权财权错位、事权层层下移、财权层层集中的现象。在财权与事权高度不对称的情况下，地方政府尤其是贫困地区的公共部门难以提供必需的公共服务，“鸿沟化”也就不足为奇了。
四、修正政府购买社会服务实践偏差的路径选择
（一）明晰政社边界，重构人、事关系
第一，要破除政府购买社会服务“内卷化”的问题，必须明确政府的职能范围，明晰政社边界，实现“政事分开、管办分离”。明确政府购买社会服务的职能定位，需要将政社关系依法设定，以契约条文的形式实现政府和社会组织职能定位和边界范围的法制化。政府的主要职责是制定公共服务的政策与规则、了解公众对公共服务的基本需求、确定公共服务的供给范围与成本补偿、完善公共服务的购买流程和评估监督机制。社会组织的主要职责是生产公共服务、实施供给过程、承担契约责任。明晰政社边界的核心是在法律法规约定的框架下，建立以公共服务与公众利益为核心的一套权利安排、责任分工和激励约束机制。以契约的形式明确政社关系，实现政社在平等基础上的权责重新配置，有助于转变社会组织客体化、被动管制的局面，减少和消除行政化的色彩，有助于促进社会组织的自治与平衡能力，促进政社之间的优势互补与良性互动。
第二，需要从根本上转变“以人养事”的机制，重建人、事关系。现行的事业单位人事制度中包含的终身就业、劳保统包等内容，为事业单位职工提供了稳定的预期，因而事业单位人员的改革与分流遭遇了强大而持续的阻力。要转变“以人养事”的机制，需要“建立聘用制为基础的用人制度，以聘用合同代替事业单位的身份，将人事管理从身份管理向岗位管理转变，事业单位用人自主、分配自主，由国家用人向单位用人转变”[13]（p.77），把单位人变成社会人，实现人、事进口和出口的良性循环，实现人才的社会化配置，真正实现“财随事转、以事定岗”。同时要减少事业单位对行政主管机关的传统依附性，后移政府的权力边界、削减政府的权力范围。
（二）树立民生优先的政绩观，促进多元互信
要破除政府购买社会服务的“显性壁垒”，一是要树立正确的政绩观，即树立以人为本、及时回应公民需求的理念，树立注重民生供给、完善公共服务的理念，树立以结果为导向、兼顾眼前和长远发展的理念。从根本上摒弃以GDP为导向的政府政绩观，纠正重物轻人的片面政绩观，使政府购买社会服务的效果最终要落实到公共物品供给的质量上。二是需要建立民生优先、公民导向的政绩考核体系。制定一套科学、系统的评价考核指标，不仅应注重可考量的量化标准，还需要注重指标的结果导向性、公众性、公益性等；不仅应注重指标的经济性，更应注重指标的社会性、环境性和制度性，充分考虑公共服务供给的质量、社会发展、资源与环境以及行政效果、公众满意的程度。建立科学的绩效考核流程，从内容的前期论证到评估机构、人员的选取、评估过程等都应坚持充分考虑公民利益、注重服务质量的原则。
社会组织和公众作为公共服务的供给者与消费者，他们之间的互动与信任关系成为破除“隐形壁垒”、实现有效供给的关键。第一，需要通过规划项目与实施项目的全部过程，为社会组织与公众建立和维护有益的关系。以政府购买社会服务为契机，专注于社会问题、社会领域以及对普通民众的日常生活的影响，通过组织功能的实现扩大影响，提高社会认同度。第二，需要在公共服务的多元主体间搭建共同协商对话的平台，政府、社会组织、公众代表等定期召开会议。沟通可以采取听证会、圆桌交流会等形式。通过对既有公共服务的推行与实施情况的分析回顾，及时反馈问题，提出建议及未来的发展策略。第三，需要提高公众的公共精神。加强对社会责任规范的宣扬，将公共精神潜移默化地内化为公众的自我倾向，不仅会使公众产生对社会组织的认同，更有助于将其纳入公共服务供给的主体中来，赋予公众公共服务的知情权与参与权，以公众的监督来规范政府的行为。“授权顾客充当承包者所提供服务的监督者，常常比雇佣一群当局检察官更为有效，也更廉价。”[6]（p.184）
（三）明确政府角色，完善购买制度
公共服务领域的改革是一项复杂的系统工程，涉及多方面的要素，明确政府角色定位是确定购买底线、避免购买泛化的基础。“政府的重要角色在于向其公民提供充分、优质的公共服务，创设和维护和谐的社会秩序和美好的公共生活。这是政府行为的起点，也是运行的归宿。”[1]（p.32）政府购买社会服务能否取得成功，评判标准在于公众是否享受到了更高质、更优良的公共服务。政府购买社会服务是公共服务供给方式的转变，并非政府责任的转移，是政府从公共服务的掌控者、供给者、生产者向掌舵者、调配者、监管者的角色转变；政府不直接干预公共服务的生产过程，但对公共服务的公益性、公共性、合法性等需要适时考量，并承担责任。这意味着既要发挥政府作用，又要限制政府的权力。发挥政府“元治理”的角色，让渡活动空间，将可以给社会组织发挥作用的领域留给社会组织，将社会管理的部分功能赋予社会组织，正视社会组织为社会治理的主体，从管理导向转向协同合作。 政府购买是社会服务供给方式的改革，严格控制公共服务的运行成效、完善购买制度也是避免“泛化”的关键。第一，应及时发布相关信息，公开收集相关公共服务需求，适时向社会征集项目，以公平公正的竞争实现政府立项委托。第二，要完善各项程序规定，建立以形成目录、公开信息、设计合同、招标投标、签订合同、履约管理等为主要内容的规范化购买流程，有序开展工作。第三，建立客观合理的结果评估制度。一方面，将公共服务供应链上的参与者全部纳入评估的主体，同时引入外部评估力量，如政府、社会组织、公众、专家、媒体等，力促评估客观有效。另一方面，建立多维度的评估指标。对于质量标准清晰明了的“硬服务”可以采取量化的评估指标；对于难以评判的“软服务”可以采取其他标准，如使命达成度、社会接受度、运作有效度、资源投入程度、公众满意度、公共服务的均衡度、角色转换度等。第四，建立系统性的民意反馈机制。设立公众抱怨和建议的渠道，建立政府购买公共服务的公众抱怨手册，关注手册上频繁出现的问题、民众高度关注的问题并及时予以反馈解决也是避免购买“泛化”的关键所在。
（四）培育社会组织，重视城乡统筹
政府购买社会服务的有效性很大程度上取决于社会组织的数量与质量，所以培育和发展社会组织成为避免公共服务“鸿沟化”的关键。第一，应进一步降低社会组织的准入门槛、简化登记程序，通过法律框架调整社会组织的权利义务、发展空间等。减少或取消对注册资金和场所的要求，改变“许可制”为“认证制”，只要申请人满足了公益法人的要件原则，行政机关就应在期限内予以认证[14]。第二，建立分层发展、分类管理机制。引导不同发展层次社会组织的发展方向，增强不同发展层次社会组织承接公共服务的能力，鼓励适度竞争，优胜劣汰。第三，提升社会组织的专业能力。专业能力的建设有赖于各种机制的完善，包括日常管理机制、财务管理机制、绩效考核机制、人员招募机制、信息披露机制、内部民主决策机制等，要把社会组织的管理纳入制度化的轨道上，减少管理的随意性是社会组织专业化发展的必由之路。
避免政府购买社会服务的“鸿沟化”还需要重视社会性公共服务的投入，重视城乡统筹。一方面，要重视社会性公共服务投入。建立公共预算和转移性支付的社会性公共服务导向，把更多的公共财政投入到关系民生福祉的公共服务中来。调整财政支出结构，提高公共服务占比，建立公共服务投入的稳定增长机制。另一方面，还要重视城乡统筹。完善和改革转移支付制度，政府财力要更多地向农村、落后地区、困难群体倾斜，优先保障落后地区、困难群体的公共服务，优化公共服务的结构和布局。确保社会公共资源在地区间、城乡间和不同群体间的合理分布，促进不同地区之间公共服务的均等化[15]（p.295）。
政府购买社会服务的精神重塑了新型的政府关系，实质是人类合作领域的拓展、合作理性的延伸，是时代的需要和实践的必然。然而，历史与现实的原因、主观与客观的因素导致了不可回避的政府购买服务中的实践偏差。如何克服公共服务参与者的主观缺陷、改善购买的客观环境是政府购买社会服务实践中必须正视的现实问题。
