政府投资重大工程项目跟踪审计的探索思考
政府投资项目跟踪审计是指审计机关依据有关法律、法规、规章要求，按照规定程序对包括建设项目决策、设计、招投标、施工以及竣工结算等投资管理活动全过程进行连续、全面、系统地审计、监督、分析和评价工作，通过发现和评价工程建设过程中存在的问题，帮助有关部门及时纠正偏差，以实现对建设项目全过程的审计监督与控制。
跟踪审计是对工程建设成本进行的主动控制，对项目自工程前期决策到建成投产的各个阶段进行全过程监管，做到审计监督与审计服务相结合、依法审计与防范风险相结合、资料审计与现场检查相结合、真实合法与绩效审计相结合，使整个工程实施处于受控状态，提高项目管理水平和财政资金使用效益。
（二）实施政府投资项目跟踪审计的意义
（1）有利于为项目决策提供参考依据。跟踪审计过程中，审计人员深入工程建设全过程，全面收集第一手资料，了解项目实时进展。同时，发挥组织协调作用，会同项目各方全面客观地分析存在的问题，提出切实可行的方案，为项目科学决策提供参考依据。
（2）有利于合理控制项目投资。跟踪审计侧重于投资动态控制，通过抓住投资控制的关键点，会同有关各方对投资控制情况进行分析，对各阶段的计价真实、合法性进行审计监督，对可能影响投资的变化及时调整，做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，控制建设成本。
（3）有利于提高项目管理水平。实施跟踪审计充分发挥审计监督和服务作用，形成了全过程、全方位、经常性的监督制约机制，注重多方沟通，实现“审中有帮”、“审中有导”，帮助建设单位规范资金管理，健全内控制度，提高项目管理水平。
二、开展政府投资项目跟踪审计的现状及存在问题
作为一项探索性的工作，跟踪审计工作的开展在外部环境与内部建设层面均存在着一些问题与制约因素，有待进一步规范和完善。
（一）政府投资项目运作管理存在的问题
（1）建设资金：投资控制、资金管理工作薄弱。由于前期工作不充分、建设过程中缺乏有效的资金控制，导致出现概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象。部分建设单位未按规定对建设资金进行专户管理或专项列支，项目费用与其他财务支出混合，影响项目建设成本核算的真实性。
（2）项目管理：建设程序、工程实施把控不严。项目前期准备阶段，建设单位未按规定程序操作，经常出现边审批、边设计、边施工的“三边”工程，使建设程序不合规。项目建设过程中，招投标违规、合同不规范、工程变更未及时报批等管理不善现象，会造成损失浪费或工程事故，间接抬高了工程建设成本。
（二）跟踪审计自身建设发展存在的问题
（1）跟踪审计关系相对复杂。跟踪审计同时对设计、建设、施工、监理等部门实施审计监督，介入项目的各个环节，容易混淆与管理者的责任界限，增加了审计风险。同时，由于建设各方对跟踪审计没有足够的理解、配合，增加了跟踪审计的工作难度。
（2）跟踪审计力量相对有限。建设项目跟踪审计内容多、范围广、政策性强，贯穿于项目建设整个过程，需投入大量的人力、物力等资源。随着政府投资重大工程建设任务的日益繁重，审计机关相对有限的审计力量成为跟踪审计工作难以大范围推广的制约因素。
三、完善重大项目跟踪审计的途径方法
（一）细化调查，落实制度，促进资金全流程规范化管理
（1）理清脉络，对建设资金进行逐级追踪。政府投资重大工程建设资金条线较为复杂，建设资金往往经由不同层级下拨至建设单位，工程实际支出时建设资金最终流向体系外单位。审计部门要理清资金脉络，围绕资金链条，检查建设资金是否及时、足额到位，随资金流向逐级跟踪，检查每一层级的建设资金使用、管理是否规范，确保资金到哪，审计跟进到哪，做到资金监管不留盲区。
（2）健全制度，加强建设资金核算工作。跟踪审计工作在横向上，检查建设单位是否按照《基本建设项目财务管理规定》对建设资金实施专户管理或专项列支。重点关注同时承担多项建设任务的单位是否建立了相应的资金管理制度，避免多个项目交叉重叠，确保建设成本的真实性，促进管理单位提高建设资金核算水平。
（3）规范操作，审查资金支付使用情况。项目正式实施后，根据招标文件、合同约定等内容，审核工程进度款支付、使用情况和项目管理费支出情况，检查相应的支付审批程序，督促资金支付审批制度的执行，保证建设资金支出的专款专用，实时把握工程造价。
（二）动态跟进，重点突出，实现项目全过程关键点控制
（1）前期准备阶段，关口前移，奠定项目建设坚实基础。跟踪审计工作从项目前期准备阶段即开始介入，结合以往审计项目的经验，积极参与立项、筹备、设计、概算等工作。实践中要把好立项审批关，重点对项目立项审批程序进行审计；把好设计方案关，重点审核设计方案、设计深度、细化程度等是否能够满足后续各项工作；把好投资概算关，审核概算是否有缺项、漏项，在保证项目功能和使用的前提下，优化设计，明确标准，严格控制投资。
（2）建设实施阶段，动态控制，促进项目规范顺利开展。工程实施阶段是整个建设过程中持续时间最长的阶段，直接决定工程质量、建设成本和项目运营效果，也是政府投资项目跟踪审计的重点。实践中要抓住招投标环节，推动建设单位运用工程量清单等招标方式，充分发挥市场竞争的优势，有效控制投资；抓住设计变更和签证环节，避免随意变更项目设计、扩大投资规模情况出现；抓住主要材料和设备采购环节，重点材料价格、质量等是否符合招投标文件要求，推进实施政府采购。
（3）竣工决算阶段，严格审核，全面评价项目总体效益。竣工决算阶段既要确认项目的实际投资，也要对概算执行情况、项目建设完成情况、项目总体管理和效益做出客观全面评价，该阶段的顺利实施立足于跟踪审计过程中严格控制各个关键环节的基础上。主要审核结算依据正确清晰，根据现场资料、结合实际完成情况，检查工程造价得到准确反映；审核项目竣工验收相关程序是否健全，建设资料、合同资料、财务资料等是否能够真实反映工程建设成本；还要客观评价项目管理及效益，总结项目管理经验和不足，完善投资项目管理体制。
（三）整合资源，形成合力，构建全领域跟踪审计体系
（1）加强沟通协调，创造和谐审计环境。积极宣传跟踪审计进展情况和审计效果，使重大项目相关各方对跟踪审计的工作职责、程序、内容及应配合的要求等有一个全面的了解。同时创新工作方式，加强与工程建设相关部门的沟通协调，共同研究解决项目实施中遇到的困难和问题，为跟踪审计创造一个和谐良好的工作环境。
（2）准确审计定位，明确各方工作职责。跟踪审计工作必须要保证和发挥审计的独立性，实施过程中要合理准确定位，审计机关应对跟踪审计的范围、内容做出规定，向被审计单位明确各自的工作职责，做到“各行其是、各负其责”，不能代替建设单位和相关职能部门职责，保证审计的客观性、公正性。
（3）整合监督资源，形成部门监管合力。整合项目管理资源，审计部门与财政部门、发展改革委、项目建设单位等相关部门相互协作，搭建项目管理各方协调交流平台，及时发现解决问题，确保跟踪审计与资金使用同步、审计整改与规范同步，共同推动项目进展。
（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）
[作者简介：刘琳（1989―），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]
