影响我国农村土地流转的因素及政策启示
一、 引言
“三农”问题一直都是中央关注的焦点。2016年两会政府工作报告也明确指出“加快发展现代农业，促进农民持续增收”，“继续毫不放松抓好‘三农’工作，完善强农惠农富农政策，深化农村改革，拓展农民就业增收渠道”。促进农民增收，缩小城镇收入差距是中央持续关注的问题。改革开放以来，中央制定了一系列改革措施和制度安排，20世纪80年代中国的农村土地经营制度由人民公社制度转向家庭联产承包责任制，“包产到户”的制度转变大大提高了农业生产的效率，农民收入水平也得到了提升。但是，自20世纪80年代中期以后，农业生产效率提升的速度逐渐减缓，城乡人均收入差距逐渐加大。21世纪初，中央就开始探讨增加农民收入的更为有效的农村改革和土地制度。在2016年两会政府工作报告中，李克强总理再次强调“鼓励农户依法自愿有偿流转承包地”。
对于土地流转问题，许多学者进行了探讨，尤其是土地流转与农民收入的关系，Deininger和Jin（2005）、李中（2013）、冒佩华等（（2015a，2015b） 等学者从不同的角度，使用不同方法研究了农村土地流转与农民收入及农民劳动生产率的关系。学者研究普遍认为，土地流转可以显著地促进农民收入的增加。土地流转是对土地资源的重新配置，可以促进农业生产效率的提高，并增加农民收益。然而，事实上目前我国农村土地流转规模非常小，土地流转现象并不普遍。本文将在学者研究的基础上，重点对影响农村土地流转的因素进行分析，以期为农村土地流转顺利进行提出可供借鉴的政策建议。
二、 农村土地流转政策的提出与发展现状
从新中国成立至今，农村土地经营制度经历了三个阶段：第一个阶段1958年开始的人民公社时期，这一时期农业生产活动以生产队为单位，统一进行组织管理。这一阶段土地的所有权、经营权统归集体所有，劳动成果也由集体统一分配。第二个阶段是家庭联产承包责任制。这一制度的最大特点时农村土地的所有权归集体所有，而经营权则归农户，实现了土地所有权与经营权的分离。改革开放后，这一制度的实施极大地促进了农民从事农业生产的积极性，提高了农业生产效率。家庭联产承包责任制的确立也在很大程度上增加了农民收入。第三阶段即是农村土地流转制度。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中明确规定“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。实际上，早在2001年的中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》就提出了农村土地流转这一政策。之后，中央发布了关于农村问题的文件和法律法规中都指出了农户土地流转问题。
土地流转实际上是土地使用权的流转，也就是在确保农民土地承包权不变的前提下，农户所承包土地的所有权、承包权、经营权三权分置，将农户拥有的承包土地的经营权转让给其他农户或经济组织。土地流转的方式有转包、出租、股份合作、互换等方式。我国目前以转包和出租两种形式所占比重最高，以2014年数据来说，这一比例达到近80%。就我国土地流转面积的发展变化来看，2007年土地流转面积占家庭承包地总面积的比例仅为5.2%，而2014年增加到30.4%。就地区而言，上海市土地流转面积所占比例最高，江苏省次之，而西部地区，尤其是西藏土地流转所占比例则非常低。
中央明确指出发展现代农业，进行农业现代化建设，就要促使农业规模化、产业化经营。而实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，则是进行规模化经营的前提条件，土地流转是进行农业产业化经营的途径，农村土地流转使农民将其承包土地的经营权通过租赁等多种方式转给其他农户或经济组织，鼓励和引导农户通过转移土地经营权实现规模化经营，打破农村土地细碎化经营的局面。
三、 农村土地流转的影响因素分析
上一节本文对我国农村土地经营制度变迁以及目前我国农村土地流转的基本情况进行了简要分析。虽然，土地流转从理论上来说可以有效地增加农民的收入。然而，总体而言，我国农村土地流转比例仍然较低，农村土地资源利用仍处于较低水平。那么是什么因素影响了农村土地流转呢，对此一些学者也进行了研究。比如有学者认为缺少农民社会保障是影响农村土地流转的重要因素（翟辉等，2011；何京蓉等，2010）；也有学者认为农户的个人特征和家庭特征等是影响土地流转的因素（韩星焕等，2012；徐美银，2014）；还有学者认为农户受教育程度、家庭财富水平也是影响土地流转的重要因素（韩星焕等，2012；陆益龙，2012；韩菡、钟甫宁，2011）。
接下来，本文从四个方面对影响土地流转的因素进行分析：
第一，产权不清晰造成的土地流转风险及交易成本的上升。科斯提出的产权理论核心认为，一切经济活动都需要相应的制度安排，明确当事人双方的权利义务，并通过权利交易达到资源配置或产品收益的最大化。清晰地产权可以克服外部不经济，降低社会成本。同样，在土地市场中产权理论也可以得到很好的诠释。产权的的不稳定性可以提高了土地流转过程中风险以及并增加交易成本，因此要确保农村土地市场顺利运行需要产权制度的稳定与清晰（陈锡文等，2002）。
家庭联产承包责任制的确立，使得农村土地生产活动由生产队为单位转为单个家庭为单位，农户也随之取得了土地的承包经营权。在农村土地承包权确立是由村民自治组织（即村委会）为主导进行的，根据村集体拥有土地总量，不同家庭的人口数量，土地质量等等因素来确定每个家庭所承包土地的面积。而每个家庭所分得土地的数量并非固定不变的。这种以村委会主导的“分地”，依照不同情况而定，每年或者每隔几年重新进行土地分配，这种特点就直接导致了村民所承包土地面积、所处位置等会随时变动，土地承包经营权不稳定，也就是产权不明确。由于产权的不明晰，一方面对于租出农户而言，在出租承包土地时就会产生产权安全性顾虑，担心出租土地被重新分配，而失去土地造成自身的损失。另一方面，对于租入土地的农户也言，租入土地产权不清晰会造成其所签订的土地租种合同由于承包权的转移而被迫中止，造成侵害和合同纠纷。现有产权制度导致产权不清晰也同样会产生公平与效率的矛盾（黄少安等，2008）。 第二，信息不对称导致土地流转效率低下。在社会政治经济活动中，由于不同的人对信息了解和掌握情况及途径的不同，从而产生信息差异，这就造成了在政治谈判、市场交易等过程中双方所处的地位不同、利益失衡。同时，由于信息不对称也使得在进行经济活动时，资源配置效率低下。
对于土地流转市场而言，土地流转基本上是以家庭为单位，中国农村人口众多，在这个庞大的市场中，市场流转信息并不发达。尤其是从中找出相匹配的具有土地租出意愿和租入意愿的交易双方十分不易。对于一部分想要出租自己承包土地的农户，由于农村市场中土地流转的信息不畅通，而难以寻找到适合的需求者。即便找到相应的需求者，也可能由于对土地流转市场的价格不清楚而以低价出租，从而未能达到自己利益的最大化。然而，对于想要租入土地的需求者而言，也同样由于信息的缺乏而难以找到合适的出租土地的农户。而即便是遇到相应的土地供给者，也可能会由于缺乏对土地质量、承包权信息等因素的了解而使自身受到损失。因此，在土地流转市场中，由于缺乏相应的获取土地流转信息的渠道和中介，有出租意愿的农户无法将土地租种出去，造成土地耕种的浪费甚至撂荒现象；对有租入土地意愿的一方而言，由于无法及时获得相关信息，也搁浅甚至放弃租种土地，从而导致土地流转的效率低下。
第三，村民自治组织不当干预导致的寻租行为。对于农村土地流转，由于土地流转供求市场的信息不对称以及产权不明晰，在某些地方村民自治组织（即村委会）就在土地流转交易中扮演着非常重要的作用，村委会在某种程度上的不当干预会产生寻租行为。首先，村委会在土地流转市场中的交易中介作用。村委会之所以能够在土地流转市场中起到交易中介的作用主要是由于土地供求市场的信息不对称，许多交易活动的产生需要村干部的帮助和协调，在这一过程中就容易形成村干部通过自身所具备的优势在土地供求双方达成租种合约的过程中获取不当收益，从而减少了土地流转市场中供求双方的利益。其次，由于在某些地区土地承包权不确定，村干部在土地流转过程中为了自身利益而进行不当干预，从而导致流转合同执行不力，发生纠纷。由于土地流转中存在信息不对称、道德风险和信贷配给等问题，村干部会依靠行政手段对土地资源进行重新配置和调整，但是这种手段的效果并不明显，而且还会产生土地寻租和腐败现象（李庆海等，2011）。
第四，非农就业市场发育不健全也会影响土地流转。一般情况下，农民对于农业经营活动有着路径依赖，但是由于农业收益率相对较低，且随着农村人口的增加，相对于不变地耕地面积而言产生劳动力过剩现象。土地流转的主体包括土地转出者以及土地转入者，对于转出者而言，其选择将土地经营权转出的前提条件就是非农就业收入高于农业活动收入，所以对于非农就业市场发达的地区，很多农民选择外出打工增加收入，在这种情况下，土地流转现象也较为普遍。在非农就业市场较为发达的地区，农业人口向外转移的规模和频率较大，并且非农就业收入越大，其耕种土地的机会成本就越大，农民选择将土地经营权转出，以获得租金收入的概率就越高；如果某地区非农就业市场不发达，缺乏有效地将农村劳动力向非农市场转移的途径时，农民则以农业收入为主，土地流转市场发展也相对落后。许恒周，郭玉燕（2011）从非农收入角度研究了农村土地流转问题，并认为农民的非农收入能够影响土地流转。所以，对于农户而言，如果该地区非农就业途径较多，或非农就业市场较为发达的话，其将土地经营权进行流转的意愿越强烈，该地区土地流转规模也就越大。
四、 政策启示
本文从产权理论、信息不对称、行政干预以及非农就业市场的发展等几方面对阻碍土地流转的因素进行了分析。接下来，本文将针对影响土地流转的这几个因素提出相应的建议，以期农村土地流转市场顺利和健康运转。
第一，健全和完善相关的法律法规及制度安排，促进农村土地流转。产权不清晰会造成土地流转风险及交易成本的上升，所以在推进农村土地流转进程中要制定专门法律法规并完善相关制度，明确界定农村土地的产权关系，这包括对农民承包土地的确权以及明确土地流转的产权关系等。新一轮农村土地承包经营权确权登记工作正在进行中，该项工作2017年全部完成。付江涛等（2016）通过对江苏省三县实地调查，实证分析了新一轮农村承办地确权登记颁证对农村土地流转的影响。他们认为从农户转出土地看，农村承包土地确权登记颁证能够显著促进农地流转。此外，在制定相关法律法规及制度后，同时也要加强宣传教育活动，农户对农地产权的认知程度能显著地影响土地流转的进行（晋洪涛，2011）。
第二，构建土地流转的交易平台，完善土地流转市场的信息沟通渠道。土地流转的交易平台可以建立土地产权交易所，比如2008年成都成立了第一家产权交易所；也可以建立互联网信息平台，通过查看网络平台上公布的土地流转的最新信息，了解各地区土地的供求情况。土地流转信息平台的建立可以有效地为广大农户和经济组织提供更为全面和丰富的土地流转信息，减少土地流转的交易费用，在一定程度上减少土地流转市场信息不对称，促进农村土地流转供给与需求信息的交流，充分发挥市场的价格形成机制作用，促进土地资源的有效配置，激励农民积极进行土地流转。
第三，积极推动地区非农就业市场的发展。非农就业市场的发育程度能够影响土地流转的进行，所以促进土地流转必须以发展非农就业市场为前提。发展非农就业市场，一方面要走出去，这就是说将农村一部分剩余劳动力转移到城市中，使农村转移人口在城市中获得更多的就业机会。这就需要不断促进我国区域经济的发展，大力发展服务业和其他产业，大力推动城镇化进程，创造更多的非农就业途径。另一方面也要引进来，这可以将城市的一些就业机会引入到农村来，在农村设立企业和工厂，通过对农民的短期培训，招聘农民进行非农生产活动；还可以积极引进优秀的大学生回乡创业，带动更多的非农就业机会，提高农民的非农收入；此外，还可以培养新型职业农民，让不愿离开土地的农民在规模化、专业化的农业合作组织中进行农业生产，这样不仅可以获得土地租金和劳动收入，还可以消除农民将土地流转出去之后，部分农民担心失去土地不安全心理。 第四，加强农民的教育培训工作，提高农民的教育文化水平。首先，就转出土地的农民而言，其收入来源的绝大部分来自非农就业。通过对农民进行教育培训可以提升其非农技能，拓展非农就业渠道，增强竞争力，从而提高其非农就业的机会和收入。一方面可以通过加强正规教育的培养，提升农村教育条件并加大农村教育资金的投入，使得农村学生拥有与城市学生公平的教育机会和升学机会；另一方面加强农民职业技能培训，通过培训获得非农就业的渠道和专业技术。其次，对转入土地的农户而言，定期对其进行农业技能的培训，加强经营管理知识教育，掌握农业发展的新技术，对农业生产工作进行科学化、专业化的管理，提高农业生产效率。
