我国排污权交易审计初探
中图分类号：F239.45 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-000-01
我国改革开放三十多年来，在经济持续快速发展的同时，过量开发自然资源和过量排放污染物质也带来了大量的环境问题，并且开始制约我国经济的发展。近年来，我国正越来越广泛地运用环境经济政策，以满足可持续发展的要求。排污权交易是发达国家普遍使用的一种制度，在逐步适应中国经济体制现状，不断深化改革和试点推广的过程中，体现出了较强的生命力，但在实际操作中也暴露出了一些问题和不足。
一、排污权交易制度概述
排污权通常是指允许排污的一项行政许可，排污单位可以根据排污许可证规定的地点、时间、方式和数量等限定条件进行排污。排污权的实质是环境容量资源的使用权，由于其同时具有排他性和可分割性，也就为其开展市场交易奠定了基础。
在排污权界定清晰的情况下，选择排污权交易这样的方式，可以发挥市场配置资源的作用，实现环境容量资源的最优化分配，也就是在污染物排放总量不变的情况下，由污染治理成本最小的企业来完成治理工作。排污权交易有利于促进企业开展环境治理，研发或采用更为先进有效的污染防治技术，逐步形成低污染工业新布局。
“十一五”以来，国家将主要污染物总量减排继续作为经济社会发展的一项约束性指标，以资源环境承载力为基础，着力解决突出环境问题。在这样的大背景之下，通过健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场，有利于促进减排目标的实现。
我国的排污权交易试点工作开始于上世纪80年代末90年代初的上海。2007年11月1日，浙江省嘉兴市排污权储备交易中心挂牌，此后又成立了北京环境交易所和上海环境能源交易所，标志着我国环境交易市场的初步形成，目前，多个省份都开始了排污权交易的试点和探索性工作。
二、我国的排污权交易审计
目前我国环境审计的关注点主要是政府及其相关部门履行环境保护职能的绩效，以及资源环境政策法规、制度是否科学、完备，执行是否有效。但就其中的排污权交易审计而言，目前主要的审计重点是排污权交易的合规性、交易资金收支以及用于评价该项政策执行效果的综合性环境绩效审计。
排污权交易合规性审计偏重政策本身。目前我国在排污权交易方面尚未出台国家层面的法律法规，各试点地区根据自身情况，分别制定了相关的实施管理办法。例如，2015年1月南京市人民政府印发了《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》。在合规性审计中，首先要确定地方规定与国家环保法规的一致性，这是保障排污权交易合规的法律基础；其次要对照相关实施办法，对交易程序，以及各相关主体的职责履行情况进行考察，进而提出完善排污权交易立法的审计建议。
排污权交易资金审计相对微观，主要核查交易收入是否纳入财政预算管理，资金安排是否专项用于环境保护，是否存在违规挪用等。涉及到具体参与交易的企业，还应该关注企业对污染物排放的信息披露是否完善，排污权转让取得的收入以及污染治理的成本费用等会计处理是否恰当。
排污权交易绩效审计则具有一定的综合性，主要关注与排污权交易相关的环境执法情况、政府实施的环境治理项目效益、排污权交易管理系统运行情况、相关环境政策执行情况比如减排目标是否完成等等。
三、审计发现的一些问题
制度建设方面，目前已经开始的排污权交易，主要还是政府将初始排污权指标在企业之间进行有偿分配，仍处于“一级市场”的阶段，企业与企业之间直接开展的“二级市场”交易并不多。由此可见，排污权交易的市场机制并未真正成形，政府部门的过多参与，对排污权的定价和交易都造成了一定的干扰，也难以真实反映环境资源的稀缺程度。
市场建设方面，距离建设成熟的排污权交易市场仍有较长的路要走。我国中小企业数量众多，分布区域广、涉及行业多，但污染物排放总量占比却达到了全国的半数以上。这直接导致了市场基础信息获取、开展环境监测和环境执法的难度上升，从而加大排污权交易成本，进而对整个排污权交易市场的建立产生了影响。
交易实施方面，一是对排污量和交易量进行精准监测仍有一定困难，没有建立起配套的监测机制；二是交易种类相对单一，虽然“十二五”期间确定了二氧化硫、化学需氧量、氨氮以及氮氧化物四项主要污染物的减排任务，但目前开展排污权交易的品种主要还是集中在二氧化硫和化学需氧量。
四、加强排污权交易管理的审计建议
一是加强排污权交易立法，明确其法律地位，用法律框架将有偿取得的排污权与企业的其他生产要素一起纳入产权范围，使其具备开展交易的法律基础。省级有关职能部门应加紧出台有关费用征收标准、初始排污权核定和分配技术规范等基础性工作的指导意见，完善与排污权交易相关的资金管理、排污许可证管理等法律法规，加大对所属各市县排污权交易工作的指导力度。
二是完善管理体制，在资金管理、交易激励、竞价机制、交易监管方面开展多方位的探索，利用信息化平台，对排污权交易项目从审核、分配、交易、监管实现全过程跟踪管理，提高交易透明度，降低交易成本。同时还应进一步落实主体责任，环保部门、企业、交易市场运营者都要各司其职、各担其责，避免因职责不明确导致行政力对市场的过多干扰，确保排污权交易的稳步开展。
三是充分发挥排污权交易与其它环境政策的组合效应，加大基础投入，完善在线监测、数据分析和监督平台，加大对企业环境行为的信息公开的力度，提高公众的环保意识，充分利用社会舆论的监督作用。
四是通过加强审计立法、强化理论研究、培养专业审计人才等方面，大力推动我国排污权交易审计工作的发展。
