事业单位实施养老保险制度改革的难点思考
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）03-0098-03
2015年1月，国务院发布《国务院关于机关事业单位养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2号），将机关事业单位实行的退休制度和企业实行的养老保险制度的“双轨制”并轨。这一改革，集民心所向，有利于统筹推进城乡养老保障体系建设，有利于促进机关事业单位深化改革，有利于逐步化解机关事业单位和企业退休人员“待遇差”的矛盾，更好地体现制度和规则公平。
一、事业单位实施养老保险制度改革的可行性
近年来，国家稳步有序推进事业单位综合配套改革：一是完成事业单位岗位设置管理和聘用工作，实现事业单位由身份管理向岗位管理的转变。事业单位根据按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的原则，确定具体岗位，明确岗位等级，实行竞争上岗，聘用工作人员，签订聘用合同，工作人员享受相应的工资待遇。二是完成绩效工资实施工作。所有事业单位在清理、规范津贴补贴的基础上，实施绩效工资制度，单位绩效工资实行总量控制管理，这是继2006年工资改革后完成的又一次影响全国的工资制度改革。三是完成事业单位分类工作。事业单位由原来承担行政职能、从事生产经营活动、从事公益服务的三类事业单位变为只有从事公益服务活动的公益一类事业单位和公益二类事业单位两类。公益一类事业单位承担义务教育、基础性科研、公共文化及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源。公益二类事业单位承担高等教育、非盈利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源。
这几项改革的顺利完成，为事业单位实施养老保险制度改革奠定了基础。
二、事业单位实施养老保险制度改革的难点分析
（一）工作人员不拥护改革
机关事业单位工作人员作为此次养老保险制度改革的受作用者，他们是不拥护改革的。虽然2号文强调应遵循“改革前和改革后待遇水平相衔接的原则”，虽然实施细则还没有出台，但基本可以肯定改革直接影响编制内工作人员的养老待遇，改革意味着他们原本可以拥有的较高退休费被大打折扣，他们体面的养老需求无法得到满足，因此他们是不愿意主动接受由个人每月缴纳养老费而且养老待遇可能降低的改革的。
（二）实施中利益难以平衡
各地养老保险制度改革实施办法还在制定中。目前，工作人员最关心两个问题：一是个人怎么缴费，二是退休后能领取多少养老金。2号文规定：“个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%。”这里的“缴费工资”怎么确定？改革前退休的“老人”采用老办法发放退休费，改革对这个群体没有影响。改革前参加工作，改革后退休的“中人”能领取多少养老金备受关注。实施事业单位养老保险改革，如何破解这两个难题？
目前，事业单位工作人员工资规范为四个部分：岗位工资、薪级工资、津贴补贴和绩效工资。前三项均按国家统一的标准执行，绩效工资属区域管理，实行总量控制，同类单位因地区差或占有的资源条件等因素允许有差异，由单位报送，按管理权限由省级及以下人社部门审核备案。绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、单位类别、岗位职责和经费来源，按月发放。奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献，在考核基础上按季度或半年发放。基础性绩效工资占绩效工资比重为70%～40%，奖励性绩效工资占绩效工资比重为30%～60%。公益一类事业单位的基础性绩效工资与奖励性绩效工资占绩效工资总量比一般为7∶3，公益二类事业单位享有分配自主权，比例在规定的范围内自定。养老保险制度改革后，岗位工资、薪级工资、津贴补贴和基础性绩效工资无疑是应当计入缴费基数的，但奖励性绩效工资是否计入缴费基数，如何计入，陷入两难。
一方面，根据养老保险制度改革的规定应如实缴费，如果采用一刀切的办法，要求所有事业单位把奖励性绩效工资计入缴费基数，结果是，同类单位中，绩效总量水平高的单位会比总量水平低的单位缴费额度大，各类人员退休后养老待遇自然会更高，这是延续不公平。另一方面，如果要求所有事业单位把奖励性绩效工资不计入缴费基数，这又是执行不力，而且那些奖励性绩效工资比重大的单位会陷入各类同等条件人员缴费基数偏低，退休后养老待遇整体偏低的处境，这样会产生怎样的社会风险？
虽然2号文有明确的限高保底的规定，但这两种情况引起的差距是不可忽视的。因而，事业单位工作人员缴费基数的确定需要结合现实考量。
2号文第4条规定，“中人”退休且缴费年限（含视同缴费年限）累计满十五年，“按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。”从操作层面讲，过渡性养老金设不设置地区差异？有没有专业技术职务层次、年限的区分？如果均有，“待遇差”设置多大才合理？计发后如果养老金待遇低于同等条件的“老人”如何就高不就低？这些非常专业的工作怎么精算才能做到“中人”的养老待遇与“老人”平衡？
养老保险制度改革由“双轨制并轨”就是为了实现社会的公平正义，如果改革因为法规制度的缺失或不完善造成不公正，这就违背了改革的宗旨。
（三）多方筹资难
机关事业单位实施养老保险制度改革，多方筹资难。机关事业单位在职人员和退休人员的比例也就是抚养比比企业高，实施养老保险制度后，社会保险机构资金压力增大，同时随着老龄化程度的加剧，社保机构将面临前所未有的挑战，而且机关事业单位工作人员参加社保后，养老基金的盘子越来越大，社会保险机构增值保值的压力越来越大。改革后，财政部门依然是机关事业单位养老保险基金供款的主要渠道，巨额资金怎么筹措？事业单位中，公益一类事业单位单位部分缴费由财政筹集，公益二类事业单位单位缴费部分由财政和单位共同筹集。养老保险制度改革实施前，公益二类事业单位离退休人员的离退休费和在职人员的工资由财政支出，单位只负责筹集编制外人员工资和各项社会保险费用福利等支出。实施养老保险制度改革后，编制外人员工资和各项社会保险费用福利等依然由单位支出，编制内工作人员的保险费用将需要单位支出，这笔巨大的资金单位如何筹集？会不会有单位把改革成本转嫁到工作人员（降低工资增长速度）或公众（提高服务费）身上？ 三、事业单位实施养老保险制度改革的建议
机关事业单位养老保险制度改革要获得大众的支持，一方面依靠舆论媒体的大力宣传，因为改革的宗旨是实现公平正义和社会的和谐发展，另一方面更要以完善的法律法规制度作支撑，以此化解人们的忧虑，支持改革，参与改革。
（一）完善养老保险法律法规建设
为了更好地促进养老保险制度健康、可持续发展，建议尽快完善养老保险相关的法律法规建设，运用顶层设计，精细核算，建立有效的操作指导。
1.设置缴费基准线。针对事业单位工资结构特点和收入分配特点，运用顶层设计与精算，一是给事业单位不同类型、不同岗位人员设置缴费基准线，保障绩效工资总量水平低的单位工作人员的利益。除了岗位工资、薪级工资、津贴补贴、基础性绩效工资计入缴费工资外，奖励性绩效工资也计入缴费工资。如果个人缴费工资低于缴费基准线的按基准线缴费，高于基准线的可以选择更高标准的基数缴费。二是限高，即对那些绩效工资总量水平高的单位，限制其绩效工资增速，在一定的时期内使其总量水平控制在合理范围。同时对那些绩效总量水平低的单位，允许其加大绩效工资增速，逐步提高其总量水平。这样采取法制的手段可以避免事业单位工作人员因当前收入低而影响其养老待遇再次低于同等条件人员，也顺应国民收入再分配时更加注重公平公正的原则。
2.精心设计“中人”过渡办法。机关事业单位的“中人”是数量最大的群体，是事业单位的核心组成部分，处理好“中人”的养老待遇让其不低于“老人”，改革才能顺利推进。计发养老待遇取决于个人账户的本利和，但对于“中人”而言，更取决于“过渡性养老金”，因而确定“中人”养老待遇最核心的环节是精算“过渡性养老金”。建议过渡性养老金设置专业技术职务任职层级、年限等要素，选取足够大数量的测算样本，进行深入细致的模拟测算，运用强大的数据为“过渡性养老金”的科学性、合理性提供支撑，这是其一。其二，设定的“过渡期”的期限也应有明确的界定，“过渡期”内新老计发办法对比，如何“保底限高”均要有明确的办法 。其三，“中人”养老待遇的过渡办法必须有很强的操作性，它的指向是唯一的，不是模棱两可的，这样避免在计发养老待遇时掺杂人为因素，违背公平公正的原则。
（二）分类实施职业年金制度
职业年金是指机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险制度的基础上，建立的补充养老保险制度，职业年金单位缴费和个人缴费两部分资金都计入职业年金个人账户管理。建立职业年金制度，一方面，有利于构建多层次养老保险体系，保障机关事业单位工作人员退休后的生活水平，使改革平稳过渡；另一方面，职业年金作为一种延期福利，可以吸引和留住优秀人才。
依据用工性质的不同，事业单位人员有编制内人员和编制外人员两类，养老保险制度改革和职业年金办法的相关文件都明确了适用的对象为编制内人员。编制外人员也是事业单位重要的组成部分，改革前因为缺乏相关的政策法规依据，一般按照企业参保的标准为这类人员缴纳了社会保险费，但没有实施职业年金。为了最大程度地缓解事业单位内部不同群体之间的矛盾，使改革顺利进行，建议事业单位分类实施职业年金。首先对编制内工作人员实施职业年金。待编制内人员参保工作和职业年金制度实施稳定后，将职业年金的覆盖范围扩大，逐步将编制外工作人员纳入到这一制度体系内，实现编制内外工作人员的养老待遇平衡。
（三）疏通筹资渠道
筹集资金唯一的办法是开源节流，最重要的手段是开源。社会保险机构，一方面要对单位和个人的缴费应收尽收，另一方面要加强对结存基金的投资运营管理，将基金合理分配到风险较小的资本市场或国家基础设施建设，以获得长期稳定的收益，确保基金保值增长。财政部门要进一步调整和优化收支结构，加大社会保障资金投入。建议划转国有企业的部分利润作为社保基金，共享经济社会发展成果。公益二类事业单位养老资金的筹集，最有效的方法是“以质量赢得数量”，即不断提高事业单位公益服务质量水平，以良好的质量取得市场的信任，获取更多的资金；其次，必须节流。一方面提高在职人员的工作效率，严格控制使用编外人员，节省人员经费；另一方面减少单位内部不必要的开支，真正让每一笔资金最大限度地发挥效用。
