农村公共品供给与农民村务治理权利的保障
中图分类号：D422.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）05-0029-03
21世纪以来，国家大力推行城乡发展一体化的方针政策。而增进农村公共品供给，促进公共资源均衡配置，是推进城乡发展一体化的关键。这些政策和措施，极大地改变了农村经济和社会生活的面貌，也成为影响村庄治理秩序的重要因素。在这一背景下，如何改进村庄治理，从而继续推动农村的政治民主，是值得关注的课题。目前，学术界对公共品下乡和村庄治理关系的研究，主要集中于考察现行村庄治理体制如何影响公共品下乡的效率，而对公共品下乡背景下村庄治理的变革，特别是广大农民村务治理权利的保障的考察比较缺乏。本文以农村公共品供给对村级公共权力结构的影响为背景，探讨新形势下村庄制度设计与农民村务治理权利保障之间的关系。这对新形势下进一步保障农民民主权利是有益的。
一
统筹城乡发展，就是通过国家力量的整合，丰富农村公共品供给，使农村拥有先进的生产条件和技术从事生产建设，享受到完善便利的服务设施，从而让农民拥有更多的发展空间，平等参与现代化进程。另一方面，村庄治理模式与公共品供给的机制和效率密切相连，尤其广大农民是村民自治制度的主体，也应是公共品下乡的主要受益者。但是，在一些地方，广大农民的主体地位没有得到充分体现，公共品下乡过程中出现了不符合农民意愿、虚化农民权利的现象，主要表现在以下方面。
第一，农村公共品供给不符合农民的需求。在我国现行的乡政村治制度下，政府作为公共利益的代表，是农村公共品的主要提供者。公共财政提供的农村公共品是否符合广大农民的需求，是衡量农村公共品供给有效性的重要标准。农户分散的家庭经营形式也使得农业生产对公共品供给有较强依赖性。生产发展、生活宽裕是新农村建设的首要任务，农村公共品的供给应当围绕上述目标开展。农村公共品供给需要合理的结构，尤其是应该加强有助于培养新型农民、增强农村自我发展能力的公共服务体系建设。但是，政府主导的公共品供给出现了供需错节、结构不合理、效益不高等问题。特别是农民急需的生产性公共品投资期长，且资金量大，政府的投资动力不足，供给也仍然严重不足。一些农村水利设施、农田和山区道路等基础设施年久失修，科技推广不足，农业抗灾能力和生产能力不高，严重影响了农业的可持续发展，甚至加剧了农村生产条件的恶化。而非生产性公共品投资期短，见效快，更容易给政府带来“政绩”，这就造成了一些地方非生产性公共品供给膨胀，总体体现供给不足和供给结构过剩并存的状况，公共品下乡并没有获得应有的经济、政治和社会效益。
第二，农民在农村公共品供给评价机制中的地位缺失。政府不仅是公共品的主要提供者，同时也垄断了对公共品供给效率的评价。政府根据考核指标、任期政绩来安排农村公共品。在以GDP增长或其他一些可测量指标为官员政绩的考核体制下，他们在公共品供给决策时优先考虑的是如何拿出政绩获取上级部门或领导的满意，而较少顾及农民的要求，忽视地方的财力。由于缺乏有效的供给谈判制度，农民无法在公共品的供给决策中体现自己的意志。那些无须农民出资的农村公共品供给项目，就更不需要征求他们的意见了。总之，农民被排斥在农村公共品供给的决策、运作和监督之外。沃尔夫认为，公共部门如果不进行绩效评估或评估不准确就会导致以下严重后果。首先，公共品过度供给，成本上升，并且多余的成本可以被认为是由于缺乏精确的度量成本标准而导致的浪费；其次，鼓励官僚预算最大化；再次，导致公共机构偏离为公众服务的宗旨[1] 。农民对农村公共品的供给质量、运营状况的疏离，往往导致公共品供给效率低、成本高，社会公共资源被浪费。
第三，农民在农村公共品供给中的参与意识不强。随着农村市场化改革的深入，农民对自身利益的诉求不断提高，关心与自己利益密切相关的公共事务，对村庄公共品供给的关注也在提升。但是，这并不意味着他们都会主动地参与到农村公共品供给中。当前，农村社会分化日益加剧，农民利益日益呈现多元化，不同阶层、不同地区乃至同一村庄的农民，利益的需求都有很大差异。农民生活状态日益原子化，集体意识淡薄。“除非一个集团中的人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[2]例如，一些农民过于依赖政府提供公共品，既想分享利益，又不愿承担成本，不愿关心公共事务和公益事业。而公共品具有供给的连带性和不可能排除他人消费的特性，为搭便车现象的广泛存在提供了可能。受益不均构成了理性计算的农民之间合作互动的障碍。一些公共性的生产和生活设施得不到村民有效维护，从而影响投资者的积极性。村民有效参与不足，是农村公共品供给持续健康发展的重要障碍。
二
早在村民自治制度刚刚确立之际，彭真就指出：“涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主权利，按照民主集中制的原则，自己决定，自己办理。”[3]要真正使村民在村庄公共事务方面充分行使民主权利，就必须对村庄制度进行科学设计。目前，农村公共品供给过程中农民村务治理权利的缺失，与村民自治制度设计及其运行机制中的若干缺陷直接相关。
第一，政府以单纯行政化的方式供给农村公共品，使得农民村务治理权利走向虚化。公共品的公共性决定了政府目前仍是农村公共品的主要提供者。政府控制着农村公共品供给的整体规划、实施步骤、供给内容、供给标准和资金来源。而村庄内部直接承办公共品供给的村民委员会，本身就是行政色彩强烈的组织；村干部的工作任务完成情况是乡镇政府年终进行工作绩效评价的依据，且他们的工资由政府支付。由此，统筹城乡的发展，在一定程度上强化了国家对农村社会的渗透，成为政府控制村庄更隐性和有效的手段。随着国家不断加大财政转移支付的力度，项目、资金越来越多进入村庄，政府对村庄的掌控力度也在不断提升。于是，村民自治成了政府“雇佣”村民选举产生一个村民委员会来为其工作，并且在公共品下乡背景下这一机构对政府的依附性进一步增强。总之，农村公共品供给过程中的过度行政化的举措，反而使农民村务自治权利走向虚化，农村公共品的供给过程似乎与广大农民无关了。 第二，农村自治组织机构之间缺乏制衡机制，加剧了农民村务治理权利的虚化。村民会议和村民代表会议是村民参与村级事务的重要形式。法律规定，村庄重大事项，必须提交村民会议或者村民代表会议。但从实际情况看，各地村庄的权力配置很不相同，最高决策权在村民会议或者村民代表会议的并不多。村级民主监督是村民自治的重要内容，也是村党组织领导的村民自治机制的重要保障。但是，有的地方呈现出民主监督流于形式的问题，监督机构定位不明确，履职不到位。由村庄治理精英组成的村两委会，有着特定的个体或群体利益，在村庄内部，他们可以在制度框架内自由选择行动策略。“精英或想作精英的人，会在各项策略中使用他们的资源以期提升或维持其在社会中的位置。”[4]在公共品下乡的过程中，他们易利用信息优势和自由裁量权获得较大的个人利益。公共品下乡给村庄带来越来越多的利益，更可能进一步加剧他们以各种形式的合谋，实现公共利益的私人分割，而严重影响村庄建设，甚至使村庄治理出现新的“内卷化”问题[5]。另一方面，目前的村庄制度设计上缺少对村干部过失的惩戒措施；法律对于村干部的村务责任缺乏明确的规定。这些都会导致村干部对村庄群众公共利益的随意性。总之，现有的村级公共品供给和治理机制远没有实现制度化，在具体运行中依然存在很大偶然性，特别是表现在对村庄主要干部个人素质和能力的依赖上。
第三，农民在农村公共品供给中的制度化的利益表达渠道不畅，农民村务治理权利难以落实。由于历史和制度上的原因，农民与其他阶层相比，在利益代表和表达机会方面处于不平等的地位[6]。税费改革前，村干部要从村民手中收税，所以必须面对村民，考虑到他们的愿意和需求；村民在承担缴税义务的同时，亦能够提出要求，监督村干部的行为。但是税费改革之后，上述基于税费收缴形成的权利义务关系没有了，农村干群关系反而可能走向疏离。村民在享受无税愉悦的同时，其与村干部以及与村庄公共利益之间的利益关联也在降低，这为村干部主导村庄公共利益分配提供了可乘之机。“一事一议”是农村税费改革后村级公益事业的重要决策形式。目前“一事一议”制度虽然为农民表达利益诉求、参与村庄公共品供给决策提供了一个平台，但面临着较高的投票成本，能发挥的作用有限。实际上，“一事一议”只是建立在低水平基础上的有限的民主决策，并没有根本改变公共资源由政府以行政方式配置的模式。对一些跨社区、跨乡镇公共品的供给，农民更无应有的参与权和话语权。农民结社有利于他们维护自身的权益，但是目前政府“在农村鼓励发展的是农村营利组织，农村民间组织则发展比较缓慢”[7]。个体农民，由于文化素质不高、权利和法律意识淡薄，又缺乏组织性，即使有表达的意愿，也常常因为不知道如何表达、向谁表达或缺乏表达能力而放弃自身诉求。
三
公共品下乡与村庄治理是相互影响、相互促进的。村民自治制度的良性运行，农民群众知情权、参与权、决策权、监督权得到保障，才能保证政府一系列惠农富农政策能够惠及最广大农民群众，从而使国家资源下乡的政治效益和社会效益得到充分实现。要提高农村公共品的供给水平，就必须深入推进农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等制度建设，健全决策科学、执行规范、监督有力的权力运行体系，提高农民自身的组织化和参与公共决策的能力，维护和发展农民村务治理权利。
第一，健全有效的村庄公共品供给决策制度，保障农民村务治理权利。如果没有相应的机构来代表，农民作为自治主体的地位只能是抽象的和空泛的。村民会议及作为其常任机构的村民代表会议便要切实起到代表村民权益的作用。政府要严格遵守《村民委员会组织法》对村民会议和村民代表会议法律地位的规定。省级民政部门制定其议事规程，明确权利义务。特别是要完善村民代表选举制度，健全村民代表会议组织制度，细化村民代表会议召集机制、工作机制、激励机制等，建立决策后评估和纠错机制，不断提高科学决策、民主决策水平。如成都市成华区的“村民代表联系户”制度、北京市密云县的村民代表设岗定责制度、山东省日照市东港区的村务大事村民公决制度、江苏省太仓市的村民小组代表会议制度、重庆市开县麻柳乡的村级民主“八步工作法”、河南省邓州市的“四议”“两公开”工作法，在这一方面就有重要价值。通过上述机构，农民经过民主协商，将分散的需求统合成村庄整体的公共需求，从而走出“集体行动困境”。农民的参与，提供了更充足的信息，既提高了公共品供给的科学性，又有利于降低供给成本，也可提升村庄与政府谈判的实力。在此基础上，各级政府对供需信息进行分析，制定科学、合理的农村公共品供给的规划，有效保证农村公共品选择机制的形成和完善。
第二，健全规范的村庄公共品供给执行制度，保障农民村务治理权利。村民委员会是执行村民会议和村民代表会议决策的机构。加强村民委员会制度建设，对保障公共品供给中农民群众的合法权益有十分重要的意义。要规范村委会工作职责、村务公开制度、民主理财制度、财务管理制度、报账员制度、集体资产管理制度、村级工程公开招标管理制度、重大村务民主决策制度、干部民主评议制度，以构成明晰的权限，既规范用权机制，又明确用权流程，做到村务工作公开透明、运行规范。特别是在大量公共品下乡的形势下，要进一步健全对村干部的绩效考核和问责制度。浙江省杭州市余杭区推行与竞选承诺制相衔接的辞职承诺制度，以签订《村干部辞职承诺书》的形式，变村干部的“被动罢免”为“主动辞职”。浙江省瑞安市的“村干部过错行为民事赔偿制度”规定，村干部在十一个方面违规决策、管理，造成村公共利益损失，将承担赔偿责任。湖北省通山县的村干部岗位及工资“票决制”，广东省云浮市的阳光村务工程，湖北省民政厅的村务公开民主管理观察员制度，山东省潍坊市坊子区的村级事务管理契约化，广东省佛山市的社会中介组织参与村级财务管理制度，在加强对村干部的管理方面也有积极的探索。村庄权力运行制度设计越规范，农民村务治理权利越有保障，农村公共品的供给效率就越高。
第三，健全有力的村庄公共品供给监督制度，保障农民村务治理权利。在村庄权力运行体系中，决策是核心，执行是关键，监督是保障。政府对农村公共品的监管是以区域性的经济社会发展状况为背景的，有整体性、宏观性的特点；具体到对村庄公共品供给的监管，政府的宏观监管体制缺乏灵活性。村务监督委员会可以弥补政府监管体制的欠缺。村务监督委员会由村民会议或者村民代表会议选举产生，并对其负责，其职能主要是监督村务执行情况。村务监督委员会使村民对村两委会的权力制约和监督有了制度支撑。要确保村务监督委员会在村党组织的领导下，履行对重大村务事项的知情权、质询权、审核权、建议权，对村庄公共品的筹措、管理、使用进行规范的监督。要扩大监督范围，由单纯的财务监督向全面村务监督延伸。要变事后监督为全程跟踪，健全事前参与决策、事中积极参加、事后及时公开的村务监督机制。要依据农村发展的新形势，在收集民意、调查分析、监督落实、通报反馈等方面不断改进和强化工作机制。河南省渑池县农村基层民主监督体制、宁夏中宁县村级财务管理“五牙子章”制度、浙江省武义县村务监督委员会制度、贵州省遵义市红花岗区“村务点题公开”制度等，在规范村务监督制度、保证农民村务治理权利方面都起到了积极作用。
第四，健全科学的村庄公共品供给协商制度，保障农民村务治理权利。随着农民生产生活需求和农村公共品供给主体日益走向多元化，要创造更多更有效的渠道来促进农村公共品供给过程的民主化和有效性。以村庄为单位展开的协商民主，适合村庄所占地域面积不大、人口不多的客观条件，能充分体现协商民主的包容性、平等性、公开性。它有利于发挥农民群众参与公共品供给的积极性、主动性，在农村建立民主的多元的治理氛围，从而推进农民村务治理权利的行使。从形式上看，有民情恳谈会、民主沟通会、民主理财会、村务听证会、村庄民情直通车、农村社区议事会、乡村论坛等。这方面，浙江省温岭市的村民民主恳谈制度、象山县“民情沟通日”制度、嵊州市三界镇八郑村的“八郑规程”是较成功的协商民主制度创新，受到群众拥护。要完善和创新基层政府、村庄自治组织、广大农民和其他利益相关方能够表达利益诉求、进行协商交流的制度化平台。要确保不同阶层、不同群体的平等地位，实现不同利益群体有效的沟通、博弈、协调。要建立程序规范、环节完整的协商机制，以制度化的协商机制来保障农民的村务治理权利，使最终的决策符合实际、顺应民意。
