新时期我们党推进农村基层民主建设的思想轨迹
[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1009－2528(2011)02－0050－06
改革开放以来，农村基层民主建设一直是中国民主政治建设的重点和亮点。这是新时期继家庭联产承包责任制后农村改革的第二次大突破，引起过国内外广泛瞩目。在这个过程中，中国共产党发挥了至关重要的作用。正是有了党的积极支持和大力推动，农村基层民主才能持续快速发展。总结我们党推进农村基层民主建设的思想轨迹，对于今后更好地推动农村基层民主建设健康发展，无疑具有重要意义。
一、保障农民直接当家作主的政治权利
社会主义民主的本质是人民当家作主，农村基层民主的基本内涵就是农民在自己生活的农村当家作主。改革开放后，我们党在推进农村基层民主建设的进程中，始终坚持的一个核心精神，就是要充分尊重和保障农民在农村的直接民主权利。在党的十一届三中全会前夕召开的中央工作会议上，邓小平就提出“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”。1981年，十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。党的十二大提出要将社会主义民主扩展到政治、经济、文化和社会生活的各个方面，特别是要“发展基层社会生活的群众自治”。大力倡导村民自治的彭真对人民如何当家作主有着深刻的认识。他说：“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权利。……另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。……没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”在这里，彭真明确指出，农民通过群众自治的方式直接管理农村公共事务和公益事业，是农民真正行使当家作主权利的体现，是社会主义民主的必然要求。党的十三大在我国民主政治发展进程中有着重要地位。它系统提出了政治体制改革的总体方案，勾画出我国社会主义民主政治建设的蓝图。十三大报告强调：“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力。”1989年春夏之交的政治风波平息后，经过一段时间的整顿和调整，我们党继续把民主政治建设向纵深推进。党的十五大高度评价基层民主，指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”1998年9月，江泽民在安徽基层考察工作时，明确指出，扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。1998年10月，党的十五届三中全会对扩大农村基层民主进行了全面部署，强调要“保证农民依法直接行使民主权利。”
进入新世纪，特别是十六大以来，我们党更加重视对农民权利的保障。党的十六大报告提出，要建设社会主义政治文明，必须“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”“尊重和保障人权”的提法后被写进宪法。2002年中共中央办公厅国务院办公厅下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中，明确指出，由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。为了推动民主决策、民主管理和民主监督的建设，2004年，中共中央办公厅国务院办公厅又下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，提出进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民的监督权。2007年，党的十七大报告第一次提出“人民民主是社会主义的生命”的理念，第一次把四项权利(知情权、参与权、表达权、监督权)写进党代会报告，表明我们党更加重视人民的民主权利。可见，我们党在推进农村基层民主建设的进程中，越来越自觉地尊重农民当家作主的权利，强调民主的直接性和广泛性。事实上，以村民自治为核心的农村基层民主的兴起和发展，首先就意味着对农民是国家和社会主人的认可，意味着对农民民主权利的肯定。农民的直接民主权利不是来自任何人的恩赐，而是由社会主义本质决定的、有法律保障的不可剥夺的基本权利。我们党积极发展农村基层民主，必然高度重视农民直接民主权利的保障。抓住了还权于民，农民直接当家作主，就抓住了农村基层民主的本质和核心。
二、关心农民的经济利益，围绕改善民生发展民主
改革开放以来，我们党在推进农村基层民主的进程中，始终关注农民的利益需求，形成围绕改善农民生活发展民主、从农民群众最关心最直接最现实的利益问题入手开展民主的思想路径。
新时期农村的经济改革和政治改革，都是从放权让利、调动农民的积极性开始的。十一届三中全会明确指出，要调动农民的积极性，“必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。”邓小平也指出：“调动积极性是最大的民主。”“我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”村民自治兴起之初，彭真就明确指出：“基层实行直接民主，凡是关系群众利益的，由群众自己当家，自己做主，自己决定。”他特别强调：“把村民委员会同政府加以区别，使它真正成为基层群众自治组织，依法办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护治安，向政府反映村民的意见、要求和提出建议。总之，涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主权利，按照民主集中制的原则， 自己决定，自己办理。”改革开放之初，农民参政动机多是维护自身经济利益并期望村委会体现他们利益，我们党这种“关系群众自己利益的事情，自己当家作主”的思路，符合农民的需求，因而有效促进了村民自治的发展。从1987年党的十三大到2001年，在党中央“扩大基层民主”，特别是“必须进一步扩大农村基层民主”思想的指导下，农村基层民主发展迅速，不仅作为主体的村民自治经历了试点、示范进而全国推广，而且乡镇政权的民主建设和农村基层党内民主也开始启动。在这个过程中，农民群众的民主意识极大增强，对白身利益更加关注，其中政务公开和财务公开，是农民关注的一个重点。为此，党的十五大提出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”1998年4月，中共中央办公厅国务院办公厅发布了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，通知规定，“村务公开要从农民群众普遍关心和涉及群众切实利益的实际问题入手，凡属群众关心的热点问题，以及村里的重大问题都应向村民公开……要随着形势的发展变化和村民的要求，及时调整、充实村务公开的内容，真正做到凡涉及群众切身利益的大事，都以一定形式向村民公开，接受群众的监督。”1998年10月，党的十五届三中全会总结了农村改革20年的基本经验，其中第一条就是：“必须承认并充分保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。……调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。”
党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央更加注重社会建设和改善民生，并提出了“建设社会主义新农村”、“和谐社会”等重大课题。在这样的背景下，我们党更自觉地把发展基层民主同满足人民利益要求、改善民生结合起来。2006年12月，胡锦涛在政治局集体学习时指出：“要把解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点和落脚点，紧密围绕关系人民群众切身利益问题尤其是难点热点问题开展工作，通过发扬民主、集思广益、共同管理，妥善处理各种利益关系，积极化解各种矛盾，使社会主义基层民主政治建设在促进基层经济社会发展、促进人民生活改善、促进社会和谐中发挥重要作用。”民主与利益相伴而行，民主与民生密切相关。如果没有利益的内核，民主就会失去生命力和吸引力。改革开放以来，农民是否参与农村基层民主，以及参与的态度和程度，都取决于其切身利益的考量。正是因为始终关注农民群众的利益和福祉，改革开放以来的农村基层民主发展才获得了不竭的动力。
三、尊重群众的首创精神，将其创造的好经验上升为政策和法规
新时期的经济改革和政治改革，都是发端于农村，其中很多成功的新生事物，如家庭联产承包责任制、乡镇企业等，都是农民首创，后由党和政府推广开来的。正如邓小平所总结的：“农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”尊重群众的首创精神，及时地发现、支持、提炼、推广群众创造的好经验好做法，并上升为政策和法规，成为我们党推进农村改革乃至整个改革事业的一条基本经验，也是我们党指导改革实践的一个重要思路。我们党在推进农村基层民主的过程也遵循了这样的思想路径。
农村基层民主的核心是村民自治，众所周知，村委会的组织形式，起初由广西宜山(现宜州市)、罗城一带的村民自发创造，后得到中央的重视而有计划试点，最终推向全国。1982年12月，五届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，确认了村委会的合法地位。1983年10月，中共中央国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，为在全国农村普遍建立村委会铺平了道路。可见，村民自治的兴起，源于农民的自发性创造，但将其上升为国家治理乡村的一项制度，将其作为社会主义民主政治建设的组成部分，在全国普遍推行，则是党和政府在尊重人民首创精神的基础上，把群众创造的好经验及时总结并上升为政策和法规的结果。1998年9月，江泽民在安徽考察时，第一次将村民自治与包产到户、乡镇企业相提并论，认为这是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。1998年10月，党的十五届三中全会指出：“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造”。这是一个恰如其分的论断。“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”是基层民主建设的四个环节，而这是农民群众在实践中首先创造出来的。后来，十五大把“四个民主”上升为整个社会主义民主体制的一般要求。村委会直接选举是农村基层民主的突破点和亮点。村民“海选”村委会成员的选举方式，也是基层干部群众首创，党和政府加以提炼和推广的。目前，新修订的《村民委员会组织法》明确规定，各村都必须增设村务监督机构。这也是吸纳了浙江农民首创的村务监督委员会的结果。20世纪90年代以来，党内基层民主也取得巨大进展。基层干部群众创造出“两票制”、“两推一选”等选举形式，中央给予明确肯定并在全国进一步推广。2004年，党的十六届四中全会决议提出要扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。时任中组部部长贺国强会后明确表示：“要认真总结近年来不少地方在农村党支部换届选举中‘两推一选’(即分别由党员和村民民主推荐党支部委员候选人，经上级党组织考察后进行党内直接选举)的成功经验，逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”党的十七大报告提出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”当前，农村基层党内民主特别是乡镇党组织的民主建设是农村基层民主建设中的一大亮点。
对基层群众首创精神的尊重，源于我们党对农民主体地位和民主能力的认同。从一定意义上说，发展农村基层民主，就是要由以前的党代替农民当家作主，转变为党领导和支持农民直接当家作主。胡锦涛明确指出：“社会主义基层民主政治的实践主体是人民群众，人民群众的关心、支持、参与决定着社会主义基层民主政治建设的成效。”对于怀疑农民的民主能力的质疑，早在改革开放之初，彭真就做出了有力的回答。他说：“群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；他们把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”“把村民委员会办好，等于办好八亿农民的民主训练班。使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”这种相信群众的民主能力，让群众在民主实践中不断提高民主水平的思想，成为此后我们党一以贯之的指导思想，也是我党尊重农民首创精神的理论基石。 实际上，这里涉及的是如何把人民的首创精神和党的领导有机结合起来的问题。“把尊重人民首创精神同加强和改善党的领导结合起来”，是我国改革开放取得成功的一条重要经验。把基层群众创造的好经验上升为政策和法规的过程，就是实现党的领导的过程。党的领导是发展社会主义民主政治的根本保证。推进农村基层民主，离不开党的领导。同时，中国农村情况千差万别，变化迅速，发展很不平衡，党推进农村基层民主，既要有统一要求，又不能搞一刀切，必须充分发挥各地群众的自主性和创造性。尊重人民的首创精神，因势利导，做出反映人民意愿和要求的路线、方针、政策，既激发了人民群众的积极性创造性，又提高了党推进民主政治建设的能力，加强和改善了党的领导，形成良性循环，有利于农村基层民主沿着正确方向有序发展。2006年11月30日，胡锦涛在主持中央政治局集体学习时指出：“要深入把握新形势下发展社会主义基层民主政治的规律和特点，尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。”
四、推动农村基层民主建设走制度化、规范化、程序化的发展路径
鉴于历史的深刻教训，改革开放之初，邓小平就强调“必须使民主制度化、法律化。当时，我们党推动民主政治建设，实行了基层民主特别是农村基层民主作为重点先行发展的战略，因此，我们党在推进农村基层民主的进程中，自觉地朝着制度化、法律化的方向迈进。”1982年12月，《中华人民共和国宪法》第111条规定村民委员会为基层群众性自治组织。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(以下简称《试行法》)通过，并规定自1988年6月1日起正式实行。这是第一部确认和规范村民自治制度的全国性法律，该法对村委会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式等作了比较具体和全面的规定，特别是将民主选举程序制度化，成为农村基层民主建设走向法制化、规范化、程序化的里程碑。1998年11月4日，《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)正式通过。《村组法》首次将“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督列为法律条文，新增了村务公开制度、村民代表会议制度等内容，对《试行法》的条款进行了修改和补充，大大增强了可操作性。为落实《村组法》，各地根据实际情况建立了具体的规章制度和实施办法。《村组法》的正式通过和各省实施细则的制定，使得村民自治的法制化、规范化、程序化进入到一个新的层次。随着农村经济社会的发展，特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的深化，村民自治中遇到一些新的情况和问题，为此，经过近一年的讨论和网上公开征求意见，2010年10月28日，全国人大常委会审议通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，并颁布实施。修改后的《村组法》着眼于规范程序，完善制度，主要从村委会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善，突出了法律的时代性、科学性和可操作性目前，全国有29个省(区、市)制定了村委会组织法实施办法，31个省(区、市)制定了村委会选举的地方性法规。河北、广东、湖北、陕西等省还制定了村务公开工作条例。经过30多年的实践，农村基层民主政治建设的法律制度体系基本确立。
同时，我们党还出台了许多文件，推进农村基层民主的规范化、程序化。1983年10月，中共中央发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，具体部署村委会的建立、开展，明确工作范围、职能职责。1986年，中共中央国务院发布《关于一九八六年农村工作的部署》，基本构建出“乡政村治”的农村管理模式。1986年9月，中共中央、国务院发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，提出村委会要进一步发挥“自我教育、自我管理、自我建设、自我服务”的作用。通知还责成民政部负责村委会建设的日常工作。可以看到，在农村基层民主建设的起步阶段，村委会规范化建设是重点。1987年党的十三大以后，随着基层民主战略地位的提升和“扩大农村基层民主”基本取向的确立，我们党加快了推进农村基层民主走向制度化、规范化、程序化的步伐。1994年2月4日，民政部制定了《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》，要求开展村民自治示范活动。1996年2月，中共中央办公厅国务院办公厅(以下简称“两办”)发出《关于做好村民委员会建设工作的通知》，全面规范村委会直接选举。为了贯彻十五大“扩大基层民主”的精神，1998年1月24日，中共中央国务院发出《关于一九九八年农业和农村工作的意见》，提出：“要把村级民主制度建设摆到农村工作的重要位置，切实抓出成效。”“农村基层民主制度建设，基础在村，关键在乡镇。”1998年4月，“两办”发布《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，对于村务公开的内容和方法、民主管理的基本要求、规章制度的建立及其加强领导和督促检查等都做了详细的规定。通知要求建立健全规章制度，“凡是需要公开的村务工作和被列入民主管理范围的工作，都要依法建制，有制可依，按制办事。”通知还要求各地“在推行村务公开和民主管理的同时，积极探索在乡镇机关建立政务公开的途径，先行试点，培植典型，逐步推广，要以乡镇机关的政务公开，促进村务公开和民主管理的广泛深入开展”。1998年10月，十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，对加强农村基层民主建设进行了全面部署，指出要全面推进村级民主制度建设。会议指出：“搞好村民自治，制度建设是根本。重点是建立健全村民委员会的民主选举制度，以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。村务活动要照章办事，推进村民自治的制度化、规范化。”会议强调“必须进一步扩大农村基层民主”，并首次提出了“乡级民主”概念，指出“乡级民主建设是农村基层民主的重要组成部分。要坚持和完善乡镇人民代表大会代表的直接选举制度……乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁撤冗员……乡镇政权机构都要实行政务分开。”正是在这样的指导思想下，1998年，四川省遂宁市率先启动了直选乡长的改革尝试，随后，一些地区也对乡镇民主改革进行了多种形式的探索。
2000年，“两办”发出《关于在乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，以政务公开为切入点推动农村基层民主由村级向乡镇扩展。2002年7月，“两办”发出《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，进一步细化村委会直选的具体规定。2004年6月，“两办”下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，对村务公开、民主决策、民主管理、监督 制约机制都作出更具体的规定。2008年10月，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”的新命题。2009年5月，“两办”印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，不仅对选举的程序、候选人提名方式，规范候选人的竞争行为等做了规定，还对选举前的准备和后续工作做了安排，第一次界定了贿选的概念，提出加大对选举工作人员违法违纪行为的查处力度。可以发现，从纵向层级上看，这一阶段我们党重点推进村级民主(主要是村民自治)的规范化、程序化，同时也开始向乡镇层面拓展；从民主的环节上看，着力规范村委会的民主选举，同时更加重视民主决策、民主管理和民主监督环节，重视日常治理的民主。
农村基层民主建设是一个系统工程，大致说来，包括村和乡镇两大层级，村民自治(属于社会民主)、乡镇政权的民主建设(属于国家民主)、农村党组织的民主建设(属于党内民主)三方面内容，涉及授权、决策、管理、监督等多个环节。如果没有乡镇民主的配套推进，村级民主建设必然受到瓶颈制约而难以深化。从改革开放到党的十三大，村委会直接选举是农村基层民主建设的重点和亮点。村委会直选属于授权环节的民主，但民主制度建设是一个系统工程，如果只是一选了之，没有民主决策、民主管理、民主监督等环节的衔接，农村基层民主建设就会流于形式。在农村基层民主的实践中，由于缺乏民主监督的有效机制，不少地方村委会的干部上任后权力得不到监督，农民决策、管理的民主权利落空，使村民自治变成了村干部自治。有鉴于此，1987年至2002年间，党中央在规范民主选举制度的同时，提出要在农村普遍实行和不断完善村务公开和民主管理制度，加强决策、管理、监督环节的制度化、规范化、程序化建设。只有各个层级、领域、环节的民主建设有机衔接，配套推进，农村基层民主建设的制度化、规范化、程序化水平才会提升，农村基层民主的发展才更可持续。
综上所述，我们党推进农村基层民主建设的思想，抓住了农民直接民主的政治权利、经济利益和生活改善、党的领导与群众首创精神的关系、发展路径等几大关键因素，符合农村基层民主建设的规律和特点。30多年来，农村基层民主一直呈现不断向前推进、不断扩大的态势，很大程度上得益于我党上述指导方针的正确有力。
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