突发性公共事件中的政府应急能力建设
目 录
引 言 1
第一部分 从SARS危机看经济转轨中的政府应急能力
一、职能缺位：政府管理公共事务的定位不清晰
二、体制缺位：公共卫生体系和应急机制的发展滞后
三、投入缺位：政府公共卫生支出的安排不足
第二部分 从SARS危机看突发性公共事件的影响
一、全球性的传播与影响
二、国家安全和社会信心
三、对国内经济增长的影响
四、对行业和地区经济的影响
第三部分 从SAR危机看美国突发性公共事件的应急能力
一、美国应急机制的基本框架
二、SARS危机中美国的应急机制与危机管理
第四部分 突发性公共事件的政府应急能力建设
一、政府始终要以代表最广大人民群众的根本利益来确定自己的职能定位
二、突发性公共事件的应急机制建设必须由政府为主来建立
三、突发性公共事件的政府应急能力建设是一项系统工程
四、突发性公共事件的政府应急职能应该是清晰的、明确的
五、突发性公共事件的政府应急体制应该是完整的、连续的
六、突发性公共事件政府应急投入应该是事前的、量力而行的
七、突发性公共事件的政府应急能力建设将是一个长期的过程
引 言
2002年11月和12月广东河源、佛山、中山等地出现了非典型性肺炎（简称“非典”，其英文简称为SARS）病人。
2003年3月17日，来自10个国家的17个实验室依靠卫星通讯与互联网开始跨实验室和跨国界的合作，寻找新的病原体。
2003年3月香港、新加坡机场要求乘坐飞机的旅客登机前必须接受相关调查，并回答如下问题：你是否有以下症状——发烧、咳嗽、呼吸急促、呼吸困难？是否曾经接触过染上非典型性肺炎的病人？最近是否到过受非典型性肺炎影响的地区？
2003年4月13日，国务院总理温家宝发表讲话，把“非典”定性为“一场突如其来的重大灾难”，号召“全国必须进一步动员起来，坚决打好同‘非典’作斗争的这场硬仗。”
2003年4月20日，新任卫生部常务副部长高强在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上坦承，卫生部的工作 “确实存在一些缺陷和薄弱环节”，此时，北京已确诊的 “非典”患者达到339例，疑似病例402例。
2003年5月12日，国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》。
截至到5月19日，全国内地共有SARS病人5236例，共有26个省（自治区、直辖市）发现SARS病例。
从疾病突发到万众一心抗击“非典”，中国政府和人民正从多个领域、多个层次进行着富有成效的努力和工作，可以称得上是举全国之力抗击“非典”。
国家的最高管理机构充分认识到了这次危机的严重程度。4月14日在有国务院总理温家宝出席的国务院常务会议上，确定了建设和完善国家突发公共卫生事件应急反应的原则：中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善监测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。在此基础上，全国防治非典型肺炎指挥部于4月24日成立，国务院副总理吴仪出任总指挥。与过去不同的是，政策和机制方面的修补与问题解决的过程同步进行，《突发公共卫生事件应急条例》迅速出台。
在国务院的统一指导下，中央各部委、地方政府相互协调，共同配合，组成了保障社会安全运行、全力抗击“非典”的联合战线，负责解决“非典”时期医药用品的生产组织、财力保障、物资供应、运输协调、市场监测、指挥调度、调剂余缺、资讯汇总和其它有关问题。
由于此次“非典”危机（或称为SARS危机）被定义为公共卫生部门的突发事件，国家卫生部成为受关注的焦点。在认识到体制上存在的不足之后，卫生部会同地方各级卫生部门紧急出台各种措施，建立和完善公共卫生预防和监测机制、疫情的信息系统和突发性事件的快速反应机制等等。
到目前为止，SARS疫情尚未完全得到控制和解决，但在全党和全国人民的共同努力下，我们看到了体制的优越性和团结的力量，因此，有理由相信危机是一定可以战胜的。
但从另一个侧面来看，总结和反思此次疫情中暴露出来的问题也是必要的。尽管有一些问题的结论现在还无法给出，但无论是此次SARS疫情，还是过去发生的其它危机，在政府应对方面都有一些共同之处，可以从中思考问题的根源所在。
作为突发性公共卫生事件，SARS危机虽然带有一定的偶然性，但与此前我国曾经发生过的大兴安岭火灾、1998年大洪水、1997-1998年的东南亚金融危机等类似突发事件相比，我们在处理和解决这类事件上都采用了几乎相似的做法。即在重大危机发生的一段时间内，紧急调动所有可能调动的人力（包括武警、军队和地方的一切人员）、物力和财力，力争在短时期内解决危机，然后在事后的反思中进行体制上的修正、完善。这一方面说明了我们是有能力解决危机的。由于惯性，长期以来实行的计划经济体制在一定程度上还发挥着作用，还保留着短期内迅速集中力量完成某一件事的能力。① 另一方面也说明，在经济和体制转轨的过程中，随着传统政府职能的退出、市场为主配置资源方式的确立，政府在如何配置公共资源、解决公共问题方面还存在着明显的职能缺位。体制上的缺位往往会导致我们在问题和危机发生的前期缺乏紧急应对机制，在一定程度上延迟了危机解决的时机。具体反映到此次的SARS危机中，就是政府的应急处理能力不强，尚未建立一个独立和常设的危机管理协调机制，缺少专业的信息系统和危机的预警、处理机制。
本文以此次SARS危机发生为背景，试图对政府公共管理职能，尤其是应急职能缺位这一问题进行阐述。基本的结论是：尽管我们无法完全避免生态危机、疾病传染和一些人为的事件的发生，但依靠健全的信息系统和危机快速反应机制，可以以较小的代价在较短的时间内控制和解决危机。政府作为公共管理职能的提供者，同时也是这一机制的建设者、投入者，在明确职能定位和加强应急能力建设的基础上，需要长期、有效地进行相关资源的配置。
第一部分 从SARS危机看经济转轨中的政府应急能力
SARS危机暴露出我国现有的应急机制以及公共卫生体系建设的滞后与脆弱。这种滞后与脆弱不是某一个环节或局部的，而是系统性的，我们可以从三个层次来认识和剖析。
一、职能缺位：政府管理公共事务的定位不清晰
此次SARS危机的爆发使被忽略已久的疾病预防、危机管理与应急反应机制等建设问题重新提上议事日程。有关专家甚至认为，SARS在全球范围内迅速蔓延，不过展示了21世纪人类所面临的全球健康问题的冰山一角。在全球性开放和一体化的进程中，金融危机、财政危机、生态危机、战争危机、石油危机、自然灾害、重大事故随时都有可能出现。一个严密的公共卫生管理体系和危机管理与应急机制，已经是整个国家危机反应系统中的一个重要组成部分。
然而，我们也清楚地看到，公共卫生体系和应急机制的建立虽然事关社会民生、事关国际影响、甚至事关全球性发展，具有很强的外部性收益，但作为一种非盈利的公共产品，一旦政府的公共管理职能构成中没有这方面的内容，体制建设和公共投入方面就会缺乏相应的安排，最终必然导致整个应急能力的建设和发展滞后。因此SARS危机带给我们的反思，绝不仅仅是公共卫生体系的问题，也不单纯是对公共卫生体系建设的投入问题。从本质上讲，是我国在经济体制转轨过程中，政府在公共管理职能上的明显缺位。即传统的政府直接干预经济的职能还处在一个全面退出的过程之中，新的与市场机制配套的政府处理公共事务的职能还在摸索、建设和完善之中。政府公共政策职能的不明晰导致相应的公共应急资源配置（如财力安排）和应急机制建设不到位，责权利无法得到具体落实。以至于每每碰到类似的突发性公共事件，政府在危机初期总是面临准备不足、缺乏应对的被动局面，而在接下来的防控上又不得不通过行政手段调动一切资源来集中解决。
从理论上讲，市场经济体制下的市场与政府，在管理社会、发展经济中所处的地位和所扮演的角色是不同的。市场机制的优势主要在于其对私人部门资源配置的效率，对企业竞争力的提高和技术进步的加快具有强烈的刺激效果。但是市场机制的缺陷也是明显的，由于信息不对称和外部性等问题的存在，大量的公共产品和公共服务无法通过市场提供，如社会基础教育的保障、公共卫生体系的构建、危机管理、生态保护等等。大体来讲，政府对市场失灵领域干预具有6项职能：提供公共物品；保持宏观经济稳定；使经济外部性内在化；限制垄断；调节收入和财富分配。在此基础上，胡鞍钢（2003）提出，由于目前中国正在进行的体制转轨，使得中国政府还具有9项特殊职能：促进市场发育，建立公平竞争的统一市场；注重公共投资，促进基础设施建设；实施产业政策，促进产业结构高度化，充分发挥比较优势；解决地区发展不平衡问题，促进少数民族地区发展；控制人口增长，开发人力资源；保护自然资源，从事生态环境建设，进行大江、大河、大湖、沿海治理，防灾、减灾和救灾；管理国有资产和监督国有资产经营；实行反贫困行动计划，逐步消除中国的收入贫困、人类贫困和知识贫困。
具体到公共卫生体制和危机管理的建设上，从公共卫生体制的历史演变可以清楚地了解到，公共卫生的发展自始至终都离不开政府的介入，而政府之所以愿意介入公共卫生体制，一方面是因为福利国家的出现提高了社会公众对公共卫生的要求，政府为了提高其合法性，必须不断地增加公共健康的供给。另一方面，由于公共卫生作为一项重大的公共政策提高了政府控制社会的能力。如对疫情的控制首先要求政府对全国人口状况有详尽的了解，这是提高政府治理效率必不可少的信息基础。此外，防治传染病的很多做法如对全国人口注射疫苗、发动公共卫生运动、在紧急情况下对民间资源的征用、隔离和对人口流动的控制等都反应了政府在其公共管理职能上的能力。
因此，从适应经济转轨和社会转型的客观要求来看，我国的政府职能需要逐步从单一的优先发展经济的目标转向社会经济协调发展的目标上。因为随着我国经济实力的增强、微观自主增长能力的增强，以及改革开放的进一步深化，各类社会利益关系的调整和重大社会问题的解决将越来越成为保证经济持续增长的重要前提。为此，政府在市场无法提供产品的领域，如国家安全、社会保障、公共卫生、危机管理等方面，合理界定新的职能，提供公共产品，可以为经济的持续增长提供一个良好的社会环境，为经济可持续发展提供坚实的基础和动力。
二、体制缺位：公共卫生体系和应急机制的发展滞后
由于公共应急职能的不明确，在具体的公共卫生体系和应急机制建设上，各个环节都存在着滞后和脆弱的问题。温家宝总理4月29日在“中国——东盟领导人关于非典问题特别会议”上客观地指出：“面对这场突如其来的疫情灾害，我们缺乏预防和控制经验，应对机制不健全，一些地方和部门工作不力，特别是中国人口多、流动大，尽管我们做了大量的艰苦工作，但目前非典型肺炎防治形势依然严峻”。这一评价是与成熟的公共卫生体系和突发性事件反应机制相比较而得出的（见表1）：
由上表可以看到健全的突发性公共卫生事件管理体制应由有效的卫生防疫体系、快速反应和危机管理体系以及科学研究与完善的信息披露体系构成。
1、卫生防疫体系
我国的卫生防疫体系建于20世纪50年代，主要“克隆”苏联的模式：集防疫和卫生监督检查于一体，建立了从县一级到省一级的各级防疫站，到中央是卫生部防疫司。防疫部门早期的作用就是针对各种各样的传染病进行控制，通过防疫站的防治工作同临床医院收治工作相配合来进行疫病防治工作。这个模式一直延续到上个世纪末。在建国后的近30年时间里，这一体系发挥了重大的作用，使危害我国人民生活的传染病得以消除或得到有效控制。
20世纪80年代中期，中央实施 “分灶吃饭”的财政改革之后，防疫部门划归地方。由于缺少国家统一规划，这一“耗钱”部门在地方有限的财力面前，发展几乎停滞。
近年来，我们的卫生防疫部门做了一些调整，但总的来说体系没有改动，只是一些部门、机构的局部调整。20世纪90年代后期，卫生部防疫司补充了其它一些机构，组成了卫生部法律监督司和疾病控制司，地方上的防疫站逐渐也分成了卫生检验监督所和卫生防疫站两个部门。这样做的目的主要是从法律角度考虑，强调执法和决策的分立。2002年初，国家对防疫部门进行改革，把“预防”这个公共卫生职能与卫生执法监督分开来，从中央到地方建立疾病控制中心，以期加强国家在防病控制方面的能力。2002年7月，又以原来的中国预防医学科学院为基础成立了中国疾病预防控制中心(CDC)，对地方防疫部门进行业务指导，卫生部则更多发地承担了政策性的宏观管理职能。但是这次SARS危机的应对表明我国的疾病防控体系还相当薄弱，不能适应新形势下突发公共卫生事件的应急要求。正如卫生部官员所说，“非典型性肺炎不属于国家统计范围内的传染病，加上其病症和普通肺炎类似，因此在流行初期没有得到充分重视”。这也从某一方面也反映了我们目前的应急处理水平。
对于这一问题的反思，中国疾病预防控制中心主任李立明认为，“历年来，我们都在提‘预防为主’，但并没有真正把预防放在第一位。疾病预防是投入少产出大的措施。但这种投入因为很难看到显著的效果，往往容易被忽视。它不像打针吃药然后病愈那样明显。”世界卫生组织到中国考察“非典”疫情的官员在看完部分病毒研究所后也感叹，“中国的医学专家是一流的，医疗设备却是落后的。”
从这次应对SARS的具体情况看，我国在公共卫生防疫和疾病控制上存在着以下三方面的主要问题：第一，检疫、检测手段落后，硬件设备、技术不发达，影响了疾病控制的速度与有效性；第二，受人员条件所限，检测的力度不够，不能及时、准确地报告疫情；第三，由于经费不足，工作条件艰苦，人员素质跟不上，队伍的稳定性难以保证。
2、危机管理：预警与快速反应②
危机管理目前已经在世界上形成广泛共识，很多国家都有自己的危机管理制度，很多国际组织也都有危机管理计划。主要的措施包括两个方面：
制定相关的法律，统一规定政府在危机管理中的权利和责任，确定依法对抗紧急状态的法治原则；
建立有效的国家对危机事件的预警和快速反应机制，最大程度地减少由于危机给人民生命财产所造成的损失，给正常的社会秩序造成的巨大破坏。
我国现有的政府危机管理体系，主体依赖于各级政府的现有行政设置，缺乏专门的机构和完善的体系（至多是针对一些专门事件的非常设性机构，缺乏专业人员和应急运作规则，跨部门协调能力不足）。
从立法角度来看，我国先后制定了应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》、应对公共卫生的《传染病防治法》等。不过这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩很重，加上管理体制分散，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，客观上造成了对每一年度或者更长时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑。对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理往往是撞击—反射式的被动反应模式。
从快速反应机制来看，我国尚未建立不同危机事件之间的协调机制，分部门、分灾种的危机管理体系使得应对复合型和国际型危机事件效率低下。
我国目前对紧急事务的快速反应机制也不能完全适应处理危机事件的要求，主要表现为两个方面：第一，对单项危机事件的快速反应能力比较强，而对复合危机事件的快速反应机制显得效率比较低。由于过去多年的计划经济体制，我国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式，大规模地区性自然灾害迄今仍用“人海战术”，投入最多的是部队；第二，还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调机制（包括同级政府不同职能部门之间的等级协调和上下级政府之间的非等级协调机制）。在防灾救援体制上，政府有关部门由于“责权利”等诸多因素，在应对复合型灾害时，就出现了既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源的弊端，一旦多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。
3、科学研究与信息披露机制
在SARS病毒的研究过程中，尽管我国的科学家和医学专家早在今年的1月份就拿到了人体标本，可对于病毒的研究却明显晚于西方发达国家，甚至香港地区。从中可以看出国内在这一方面的科研水平尚没有达到应对突发性公共卫生事件的要求。
从信息的收集、整理和发布来看，此次SARS危机不仅明显地暴露出信息系统建设上的不完善和技术的落后，更在一段时间内受到了国际社会的猜疑。去年11月份，中国广东佛山出现第一例非典型性肺炎患者时并未引起注意；到2003年的2月11日，广东省政府首次召开新闻发布会，宣布“疫情得到控制”。此后，香港成为第二个“非典”高发区，东南亚、欧美等国家也先后发现SARS病人。直到2003年4月初，中国在应急系统方面，还没有有效的疫情采集系统，也没有有效的情报传递系统。同时，由于中国的医院分属不同的部门和地区管理，信息互不沟通，资源不能整合，也一度造成了统计的困难和数字的不准确。这种情形在部委、部队机关比较集中的北京表现得更为突出。
三、投入缺位：政府公共卫生支出的安排不足
近20年来，我国经济发展中GDP和公共财政收入的增长均居世界前列，公共健康状况也随着经济的发展有所提高。1980年中国的婴儿死亡率（每千人）为42，到2000年这一数字下降到32；1980年平均预期寿命为67岁，到2000年已增加到70岁。但从世界卫生组织2000年对其191个成员国卫生系统做出的调查来看，我国的健康投入，特别是人均健康投入在世界排名第185位，非洲最穷的一些国家人均卫生支出水平都要比中国高出一倍。
1、卫生事业总体投入规模不足
从总体投入规模的国际比较来看，我国的卫生支出占GDP的比重要远远低于大多数国家的水平，这其中不仅包括发达国家，还包括一些发展中国家。如果从人均水平来看，我国的人均卫生支出更是远远落后于世界平均水平（如图1、图2所示）。
2、公共卫生发展投入不足
公共卫生作为一种公共产品，财政是其最为主要的投入者，但改革之后，财政对于公共卫生提供的支持和投入呈现出总量不足、总体投入趋势不断下降、投入结构不合理的态势。统计资料表明，在卫生总费用方面，政府的投入明显偏低且逐年下降，1990年卫生总费用的投入中有25%由政府投入，到1995年已经下降到了17%；其中，用于公共卫生的比例明显过低且呈下降趋势：1990年政府的卫生支出中只有19%用于公共卫生，到1995年这个数字下降到了12%。
另外，政府预算的公共卫生支出在全国卫生总费用的比例也呈不断下降的趋势。由于我国的社会保障和医疗保险体系尚未建立，目前没有参加医疗保险的人口大约占全国总人口的76%以上，自费看病的费用在私人健康支出中占到近80%。与此同时，1990—2000年间，医药费用增加了8—10倍，个人卫生支出负担有所加重。
即使与发展中国家相比，中国的公共卫生支出仍然处于非常低的水平。1997—1998年低收入国家（人均年收入在1000—2200美元之间）的公共卫生支出占其财政支出的平均比例为1.26%，中等收入国家（人均年收入在2200—7000美元之间）的平均比例为2.25%，而中国却只有0.62%（何帆，2003）。
3、公共卫生事件中防疫系统建设滞后
在一个城市整体卫生工作中，疾病预防和公共卫生监督是市民健康保障的第一道防线。从各国的经验来看，疾病预防和公共卫生监督的建设资金基本上来源于国家财政的公共投入。有专家估计，预防投入1元钱，其功效相当于治疗中的10元钱甚至更多。
我国医疗体制在20世纪90年代以后进行了以市场化为目标的改革，旨在解决这一部分财政负担过重的问题。但同时，医院的市场化进程也带来了一些相关问题。一方面，由于公共卫生防疫建设主要依靠财政投入，但国家的财力在有限的情况下，无法保证防疫体系的吃饭问题。防疫部门只好自我筹集资金，走有偿服务的路。因为要靠创收来弥补经费的不足，导致工作重点转向创收服务，影响了卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件时的应变能力。作为一种公共产品的预防服务，必须由政府承担供给义务，才能保证它的健康教育、疫情发布和控制、预防接种等无偿服务职责的正常发挥。另一方面，国家在对医院的投入过程中，对于本应由市场调控的部门依然可以得到财政的支持，使得应该市场化的部门没有得到有效的市场化，而不应该市场化的部门，如防疫体系，特别是基层防疫和应急管理却由于经费问题不得不走向市场，改变了其服务的本质。
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