审计：民主与法制建设的利器
[关键词]审计；民主；法制建设；利器
近年来，由李金华审计长在全国人大常委会所作审计报告引起的“审计风暴”，标志着审计在我国民主与法制建设中的作用和影响正在日益显现并增强。现代审计是一个国家民主与法制建设的产物，也是推进国家民主与法制建设的重要工具。
一、现代审计是民主与法制的产物
（一）审计的产生与发展同民主与法制的进步密切相关
审计是政治、经济发展到一定阶段的产物，审计的发展变化也受着不同历史发展阶段的不同政治、经济环境的影响。审计总是在一定的政治、经济环境中发挥作用，在不同的政治、经济环境中，审计的性质和职能、审计发挥作用的广度和力度也就有所不同。
在奴隶社会和封建社会，国家审计由君主授权，并且只向君主个人负责。这种古代的审计与民主法制没有什么联系。
随着历史的进步，民主制度取代了专制制度，公民立法并选举政府，行使国家管理职能，法律授权国家审计依法监督政府职能的履行情况，形成了一种自下而上的监督，社会从人治过渡到法治，现代国家审计模式也随之形成。现代国家审计的四种模式：立法型、司法型、行政型、独立型，无论哪种模式，都是向一个特定机构和人民大众负责，而不是向某个个人负责。审计有了法律地位，并要依法进行。
（二）我国民主与法制建设进程对审计发展的影响
改革开放以后，我国民主与法制建设日益加强。我国审计机关成立20多年来，作用不断增强，从财务查账到财政监督，从企业管理审计到国家宏观调控的间接控制手段，从经济监督到对权力的监督，审计监督的范围在扩大，力度在加强，影响在增长。这种历史的进步既是民主与法制建设进步的结果，又将进一步促进民主与法制建设进程。
二、现代审计是加强民主与法制建设的重要工具
现代审计是民主与法制的产物，更是民主与法制建设的工具，现代审计可以而且应该在我国社会主义民主与法制建设中发挥积极作用。
（一）现代国家审计的特征使其成为民主监督的工具
审计产生与发展的根本动因是受托责任关系，现代国家审计的动因则是民主政治、权力制衡、财政监督的需要，这一性质特征反映出现代国家审计与民主政治有着天然的联系。民主政治是指民众的大多数人享有管理国家的权力的政治制度。然而，在实际政治生活中，多数人享有管理国家的权力只是一种政治民主原则，国家的管理总是由少数人来实施，国家的具体行政权力总是由少数人来掌握。在这种情况下，掌握权力的国家公务人员可能会滥用权力，以权谋私，或者攫取权力，形成专制。因此，实行任何形式的民主政治，多数人对少数掌握具体行政权力的人进行监督就是非常必要和重要的事情。以一种权力来约束另一种权力，就必须有相应的手段和机制。审计监督便是这样的手段和机制之一。审计监督是从经济的角度对权力的监督。国家审计是民主与法制建设的工具的观点，则是将国家审计的这种特征看作是一个动态的、历史的、逐步显现的发展过程，它反映了国家审计作用的根本目标和发展方向。国家审计的独立性、审计手段的专业性以及审计信息的客观公正性使国家审计成为权力制约机制中最具工具性的监督因素。
无论从历史与现实来进行纵向考察，还是从我国到外国来进行横向研究，虽然国家审计作为民主与法制建设的工具实现的程度不同，但都还没有完全实现，并且都在不断实现过程中。我国社会主义审计制度自1982确立以来，在民主与法制建设方面发挥了重要作用，国家审计从代表财政监督纳税人正在向代表纳税人监督财政转变。国家审计作为民主与法制建设工具的作用日益凸显出来。
（二）国家审计的法定职能决定其在民主与法制建设中的作用
我国的国家审计拥有最高的法律地位———宪法授权。1982年宪法专门规定了我国的审计监督制度。从这个角度讲，国家审计机关开展审计监督，本身就是依法治国的行为。国家审计机关揭露被审计单位的问题，评价被审计单位经济活动的真实性、合法性和效益性，评价领导干部的经济责任，评价政府部门的绩效，都是依法律法规审计的法定职能行为，它体现的是依法治国的严肃性，维护的是法律的尊严。
过去20多年的实践表明，国家审计在我国民主与法制建设中发挥了积极作用，今后还要发挥更大的作用。党的十六大提出，要发挥审计在权力监督和制约机制中的作用。中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》则更具体地提出：“强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计，依法实行审计公告制度。”这段话既明确了审计在反对腐败、建设民主政治与法制社会中的作用，又对审计工作提出了要求，这是时代对国家审计的新要求，这一新要求既是对国家审计原有职责在量和度上的扩充，又包含在国家审计法定职责范围之内。从国家审计法定职能上看，审计曾经是民主与法制建设的工具，今后还是民主与法制建设的重要工具。
（三）政府职能的转变需要审计在其中发挥作用
随着我国经济体制改革的深入开展，随着我国逐步实现加入WTO的承诺，我国政府职能也在转变之中，正在实现从过去重控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需要为中心”的转变。党的十六届三中全会明确提出：“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”这标志着我国政府改革的基本目标是从管理型行政向服务型行政转变，显示着我国政府改革以有限政府和有效政府作为目标模式。
政府职能的转变伴随着执政理念的转变，法治政府、高效政府、责任政府、透明政府等理念已被普遍认知。现代社会的公众对了解国家公共资源的使用和管理情况、对了解公共经济责任有了强烈需求，解决这一问题必须在充分了解政府活动信息的基础上才有可能。国家审计在法律保护下，对政府管理、使用公共资源的行为进行检查，从独立和专业角度作出客观评价，就可以进一步规范政府行政行为，提高政府效率，增加政府行为的透明度。
上述政府职能的转变和执政理念的转变，是我国政治体制改革的主要内容，也是民主法制建设的重要内容，而国家审计正是实现这一目标的工具。
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