论村民自治组织运作中的权力冲突与对策
出处：论文网
时间：2006-09-09
上述方法，都是以力图缓和紧张、理顺村委会和党支部的工作关系为出发点，在实践 中也取得了成效。但笔者认为，解决村委会和党支部的权力冲突，不能仅仅依靠党支部 书记和村委会主任的“工作配合”，而应该选择不能造成“权力冲突”的机制。“两委 合一”是一种较为理想的制度选择，它既体现了党的执政地位，保证了中国共产党对农 村基层组织的领导，也保证了村民民主权利的实现，有利于农村村民自治组织的正常运 行，但是它必须建立在农村党支部领导方式和职能转变的基础上。
二、村民自治组织与乡镇政府管理权力的冲突
1985年全国完成政社分立，人民公社制度被正式废除，但是代替人民公社的乡镇，基 本上把人民公社政社合一的职能继承下来了，生产大队的牌子虽然已经摘下，村级组织 的结构功能发生了若干重要的变化，但是从村级组织的运行来看，它的主要精力仍旧是 在完成乡镇政府指派的各项任务，大多数情况下是在对乡镇负责。虽然《村组法》规定 了村委会和乡镇政府之间的关系，但在现实社会中，难以避免其内在矛盾。现阶段存在 国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾，在实行集体所有制和家庭分户经营之后表 现得尤为突出。乡镇管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权利，村民自治主要反 映和表达村集体和村民意愿和要求，当国家、集体和个人利益较为协调时，乡镇管理与 村民自治的关系较和谐，村民自制的运作也较规范，当这三者利益关系较紧张时，冲突 就显现。乡镇管理的权力集中于乡政府，但权力运用的范围是整个乡，实际上村民自治 的村仍然在乡镇管理权力下，只是其影响程度和方式有所不同而已。因此，从村民自治 的外部来看，存在着与乡镇管理的权力冲突，并制约着村民自治组织的运作。
《村组法》实施后，对乡镇管理与村民自治之间的权限和关系一直争论不休。乡镇管 理干部认为，实行村民自治脱离现实，导致行政命令难以畅通无阻地贯彻下去，造成了 应该管理的无法管的现象。乡镇政府以落实“目标责任制”为理由，坚持对村委会采取 命令式管理。村委会受其社区集体和村民利益和意愿影响，往往不服从或不太愿意接受 乡镇的管理，以至乡镇管理权难以落到基层。虽然村委会干部对乡镇管理过度干预基层 事务表示不满，认为村民自治在相当程度上只是停留在制度层面，《村组法》所赋予村 委会的权力实际上没有得到贯彻落实。但是村委会干部在现实政治和管理体制下，大多 数是牺牲村民利益而服从乡镇政府的管理，成为上级政府的行政工具。这主要表现在：
在组织方面，乡镇力图实现对于村级组织的有效控制，村干部成为贯彻乡镇意图的有 利工具。乡镇直接掌握材主要干部的任用，或者保证他们所任用的干部在村庄内部权利 的有效性。据河南省民政厅对有关村委会选举的100封上访信的分析表明，在100封上访 信中有26封是反映乡镇“控制”村民选举的。乡镇政府负责人采取事前不宣传《村组法 》，进行突击选举，指定村民选举委员会成员、村民代表、村委会成员候选人等，指使 亲信监督选举过程，如果发现选举结果不合乎自己的心愿，随意宣布选举无效，或者迟 迟不进行选举等(注：王晓旭：《对有关村委会选举的一百封上访信的分析》，《中国 农村观察》2001年第1期，第72页。)。这说明，基层的选举权仍紧紧控制在乡镇政府手 中，村民的民主权利仍缺乏法律的监督和保证。
在具体工作方面，乡镇力图用直接指挥取代村民自我管理。乡镇政府每年都要将经济 社会发展任务，细分为若干具体指标，编制一个具体的计划下达到各村执行。计划下达 后，都要进行一定的检查、考核和奖惩。这种直接指挥关系中，《村组法》所设计的乡 村之间的“指导和被指导”关系很难确立。村民自治组织根本不可能实现“自我管理、 自我决策”的机制。而且这种旧体制还会成为新形势下农村腐败的制度性根源。在某些 情况下乡镇和村干部之间建立了一种非制度的私利“共谋”关系，即村干部听命于乡镇 政府，乡镇领导人则在一定程度上放纵村干部若干以权谋私行为，以及在具体工作中的 不规则行为，比如对于农民的强制收费等。
在目前的体制框架下，经村民选举出来的村委会，必然扮演双重角色。一方面代表乡 镇政府接受和传递乡镇行政的各项政策输入；另一方面代表广大村民利益贯彻村民意志 ，搞好自我管理。当双重角色相互冲突时，最终表现为代表政府角色的功能起主导性作 用。村委会在来自村民的民权与来自政府的行政权冲突的博弈中如何比较多地倾向于村 民，真正成为村民的利益代表者，这恐怕在目前的体制下难以实现。这是因为20世纪90 年代中期以来，乡村中的冲突明显增加，特别是费税改革，使得乡镇财政普遍困难。在 中西部地区，不能按时足额发放工资的乡镇是大多数，许多地方乡镇政府负债近几年迅 速增长，有许多乡镇政府被称为“破产政府”。在这种环境中村民自治组织脱离乡镇政 府的管理，无疑是釜底抽薪，也就是说，乡镇政府在没有新的财政来源的情况下，是不 会轻易退出对乡村的控制的。但是当村民自治组织出现在中国的广大土地上后，已经无 法抗拒其发展，村民要求民权的形式有时候表现为，抵制乡镇干部进村。这种情况在目 前已不是个别例子。同时，农村村民选举无论多么成功，无法化解乡镇政府在经济上的 巨大压力，也无法改变乡镇领导人为了个人政治前途而有所作为。很清楚，通过民主化 过程实现村级组织的再造不仅是村庄内部的事情，村级以上的政府领导体制也必须有相 应举措。
村民委员会与内部的党支部委员会的权力冲突以及村民委员会与外部的乡镇管理权力 冲突的出现，呈现出这样几个特点：
第一，村委会是在人民公社解体、生产大队行政管理功能退化后的一种替代物，其“ 自我管理、自我决策”的功能尚未建立。村民自治组织出现后立即得到政府的肯定和认 可，在很大程度上是出自于乡镇行政管理的需要。在实行土地集体所有制的前提下，乡 镇政府仍把自己当做是农村土地集体所有的代表者，保证土地的合理利用和增值，就必 须对土地的使用者和承包人进行有效的指挥和领导。从乡镇政府的角度看，村委会不过 就是昔日的生产大队，对村委会的“指导”便是“领导”和“指挥”。这样，村民自治 组织仍在很大程度上执行的是对乡镇负责并听从指挥的功能。特别是在村民自治组织刚 刚出现时，被选出来的村委会干部以及乡镇干部都是从人民公社体制下转变过来的，熟 悉和习惯于旧体制、旧的工作方式，这是不可避免的。
第二，村委会存在的基础不同于生产大队。由于村民利益的要求，村委会处理的问题 更多的是向下负责，而不是向上负责。实行生产联产承包责任制后，农民有了很大程度 的生产经营自由，为了维护自身的经济利益，农民产生了强烈的政治民主意识，这是我 国采取经济体制改革所出现的必然结果。面对农民政治参与意识的增强，使乡镇政府的 管理出现了困惑。据珠江三角洲的干部反映，在实施村民自治工作的实践中，由于《村 组法》规定镇与村委会的关系是“指导”关系，而不是“领导”关系，结果一些乡镇政 府的干部不敢大胆地对村委会的工作进行管理，很难把握怎样进行指导、怎样才是不干 预村民自治范围内的事项，担心被扣上“干预村民自治”的帽子。这说明乡镇政府的职 能转换势在必行，乡镇政府的职能由领导管理转向指导管理，将是一个长期的过程。从 以上的分析可以看出，解决农村基层的权力冲突，有赖于两个方面的努力：一方面是农 村商品市场的建立和健全，农民的经济合作组织成为农村市场的主体，促进农村经济的 发展和农民经济实力的增强，有能力办更多的公益事业，而不只是依赖政府的财政，这 样农民的政治参与意识就会更强，村委会的权威得到提高和巩固；另一方面进一步理顺 乡镇和村委会的关系，变领导为真正的指导，使政府的职能得到根本转变，为广大农村 经济社会的现代化发展而服务。
村民自治与乡镇之间的矛盾冲突，主要方面在乡镇，矛盾的解决要有赖于乡镇实现“ 三个转变”：
第一，在思想上要从对个别领导负责转变为对村民负责。在思想观念上乡镇干部对农 村实行村民自治有两方面的顾虑，担心乡镇党委和政府的权威受到削弱，担心农民素质 低不会搞民主。乡镇干部认为自己是上级任命的，而村委会是民选的，很容易在群众中 造成“村委会才是我们自己的，乡政府不是我们的”的心理，从而轻视乡镇的权力，给 乡镇各项工作形成障碍，怕完不成上级领导交给自己的任务，怕丢乌纱帽。更重要的是 乡镇丢掉任命干部的权力后，也就失去了应有的权威，对乡村干部难以控制和驾驭，给 农村工作带来困难。因此在实际工作中，对村民自治工作表现出不热心、不理解、不支 持，甚或故意拖延村民选举工作。在个别地方有些乡镇干部在村民没有按照乡镇意图把 他们认为的“好干部”选出来时，采取了无视《村组法》的法定程序，宣布村民选举无 效，另外直接任命村委会的做法。他们担心农民不懂民主，不会搞民主，从而干涉了村 民自治。在这些地方要大力宣传《村组法》，要认识到在农村实行村民自治对于稳定农 村形势、发展农村经济的重要意义，逐步树立起依法治理农村的法制意识，逐步树立起 对农民负责的观念，由农民来检验我们的工作，因此目前在一些地方推行乡镇直选，它 是农村民主发展的新现象，也是适应农村基层管理发展的新需要，它是促进乡镇职能转 变的推进器、催化剂。
第二，在职能上要从领导转变为指导。农村实行村民自治后所带来的积极意义就是改 变了计划经济条件下由上而下的、僵化的、教条的、官僚主义的垂直领导体制。指导农 村工作正确的思想和观念、政策不是根据上面的指示而是根据农村、农民的实际来确定 ，在保证农村社会经济文化稳定发展的前提下，乡镇的职能是：在政治上保障农民按照 《村组法》，实现农村的民主管理；在经济上尊重农民发展经济的积极性，尊重农民的 经济民主和经济自由，帮助农民引进科学技术迅速致富；保障农村的政治稳定和农民的 财产安全；做好农村发展规划，调整农业产业结构，推进城乡一体化。
第三，在工作上要从命令转变为服务。长期以来我们党和政府各级部门形成了计划经 济条件下的工作方式，工作任务由上级层层传达布置，即我说你照办方式，人民的“公 仆”变成人民的“父母官”。人民群众的生产完全变成为各级领导和部门完成工作指标 任务。农民种什么?种多少?什么时候种?种出来的农产品如何处理?并不是农民说了算， 而是由上级领导和部门说了算。农村实行生产承包责任制以后，我说你照办方式失灵了 ，生产的主动性在农民那里。因此乡镇干部的工作方式方法要改变，要从主动领导转变 为主动服务。农民需要什么?生产有什么困难?如何使农民尽快致富?如何提高科技的应 用?如何引导农民成立各种合作社，使其在市场上具有竞争力?如何指导农民按照《村组 法》搞好自治，实现民主管理、自我管理，提高农民的组织力?这些方面都需要乡镇党 委和政府认真去做。只有乡镇党委和政府干部在思想上、职能上和工作方法上得到转变 ，乡镇和村民自治的矛盾冲突才有可能得到真正的改善。
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