论村民自治组织运作中的权力冲突与对策
出处：论文网
时间：2006-09-09
村民自治组织是作为人民公社制度解体后的替代组织出现的。农村实行家庭联产承包 责任制后，人民公社对农村社会资源的掌握和生产经营失去了控制，人民公社作为集体 经济、社会与政治一体的基础坍塌了，人民公社制度已经无法履行它的职能。1983年， 中央政府决定实行政社分离，恢复了乡镇政府的设置，人民公社遂被乡镇政府所替代， 原公社范围内的“公社、大队、生产队”的三级体制也不复存在，大队权威失去了合法 性的基础，过去的行政命令和指挥已经失灵，于是村一级就出现了许多无人管，大队干 部想管又管不了的事情，农村出现了一定程度的无序和混乱状况。由于家庭联产承包实 行的是双层经营体制，作为土地的集体所有者主体不能出现缺位。正是在这种背景下， 一部分地区的农民创造了自己管理本村公共事物的组织形式：村民委员会。村民委员会 一出现就被中央高层人士所肯定，随即被载入宪法，作为农村居民居住地区设立的“基 层群众性自治组织”。1998年11月，全国九届人大常委会第五次会议通过的《中华人民 共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)规定：“村民委员会是村民自我管理 、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督。”从组织形态上看，农村基层组织已经完成了权力的转变，但是在实际运行 过程中，乡镇政府的管理和基层党支部的直接领导机制依然在发挥重要作用，甚至在有 些方面居于主导地位，从而引起村民委员会组织运作过程中难于避免的权力冲突。从事 农业管理部门的权威人士也承认：“现在一些地方的村委会和村党支部关系不协调，个 别的甚至矛盾尖锐，既影响村里工作，又损害支部，村委会的形象。”(注：《农村工 作通讯》，2002年第3期，第4页。)这种不协调妨碍了农村基层民主的实现，挫伤了农 民的政治热情，也成为我国农村村民自治运动进一步发展的障碍。本文试图从村民自治 与党支部的领导、村民自治与乡镇政府的管理产生的权力冲突进行分析，探讨村民自治 组织存在的问题与解决这些问题的对策。
一、民选的村民委员会依法自治与村党支部坚持党的领导核心地位之间的权 力冲突
诞生于20世纪80年代的村民自治，被称为“现阶段中国农村治理的重要方式之一”(注 ：徐勇：《中国农村村民自治：制度与运行》，华中师范大学出版社1997年版，第4页 。)。村民自治委员会是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织， 它由群众根据自己意愿民主选举、民主管理，主要职权是办理本村的公共事务和公共事 业，调解民间纠纷，协助维护社会秩序，向人民政权反映村民的意见、要求和提出建议 ，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的任务和协 调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民会议是村民自治的最高决 策机关。村民自治相对于人民公社时期的生产大队来说，其最大的特点是“主体的群众 性”(注：吴大英、杨海蛟等：《有中国特色的社会主义民主政治》，社会科学文献出 版社1999年版，第291页。)。村民是农村的主体，一切权力应属于村民。村民通过村民 委员会行使其村务管理权，把当家作主权利落到实处，它的权力不是来源于上级行政部 门的授予，而是产生于社会最基层的村民群众，真正体现了民权。
但是根据《村组法》规定，农村党支部是“中国共产党在农村的基层组织，按照中国 共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治 活动，直接行使民主权利”。这就规定了农村基层党支部在村民自治组织中的核心领导 地位，村民自治委员会是在党支部领导下进行工作。从理论上分析，党支部依照宪法和 法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利是不矛盾的。但是实践上在以 党代政的传统体制影响下，导致基层农村组织中的权力“二元制”：来自于上的执政党 的执政权力和来自于下的村民民选的权力，形成农村基层组织中的权力冲突。长期以来 ，我国农村政权结构形式虽是“二元制”，但在具体运作过程中往往是“一元化”，党 组织是农村最高领导者，又是农村最高管理者。在计划经济体制下，农业生产一直是从 上到下的计划安排，党组织主要是保证上级下达的计划任务的落实和完成。农民都是人 民公社的社员，没有也根本不允许存在有自己的利益。虽然有人民公社、生产大队、生 产小队的行政组织，但都是在公社党委、大队党支部的领导下进行管理的。农村实行生 产联产承包责任制后，农民相对成为多元的利益主体，他们通过民主形式，选举自己信 得过的村委会领导，借以保障和维护自己的利益。中国共产党代表了最广大的人民群众 的根本利益，在实行村民自治后，党在农村基层组织应该保障农民的民主权利得到实现 ，领导和监督村委会依法履行职责，实现农村稳定，逐步率领农民走向共同富裕。但是 在实践上，计划经济体制形成的党政不分，以党代政，农村党组织实际上成为党政一体 的行政组织，这种体制惯势，仍严重存在于村民自治后的村民组织中，使民选的村委会 徒有虚名。
民选权力与党支部领导权力的冲突表现在以下方面：
第一，在实际的村务活动中，党支部居于中枢地位，支部书记是决策中心，对村里大 小事务负总责。村民自治的本质意义在于还政与民，当政府确定试图通过选举重新认定 基层干部权力合法性的时候，一种新的村庄内生的、由村民选举所形成的权力关系出现 了，这种自下而上的权力在进入实际运作时，必然与宪法规定的由上而下的权力发生冲 突。在村庄内部，代表自上而下的权力体系的主要是党支部书记，代表自下而上的权力 体系的是村委会主任，两种权力体系的纷争往往是在书记与主任之间展开。
由于村委会以民选的形式产生，村委会的权力合法性有了更广泛的民意基础。党支部 为核心甚至包揽一切的格局开始松动，甚至受到直接挑战，村委会主要成员往往会依据 法律，要求属于自己的那部分权力。这些权力都是实在的具体的。一是财产管理权。集 体资产管理权、土地、村办企业等发包权。在土地的第二轮承包中，有的地方新产生的 村主任撇开党支部自己组织发包事务。二是财务管理权。核心是报帐的签字权。过去通 常是书记签字报帐，为解决权力纷争，有的县市政府公开发文，明确要求必须是支部书 记和村主任共同签字才能报帐。三是人事安排权。对会计、保管、电工等重要职位的安 排，党支部书记和村主任的矛盾也日渐增加。这种矛盾在农村正在多起来，而且，越是 选举动员充分的地方，书记和主任之间的冲突越多(注：赵树凯：《农村基层组织：运 行和内部冲突》，《经济参考》2001年第32辑，第25页。)。
第二，党支部与村委会两套领导班子不合，出现矛盾和冲突。针对村民自治权力出现 权力来源的差异，已经在农村基层组织出现矛盾和冲突。中共中央1990年12月发出的《 关于批转＜全国村级组织建设工作座谈会纪要＞的通知》明确指出，村党组织与村民委员 会是领导与被领导的关系，并具体规定了党组织对村委会的领导，主要体现在：(1)提 出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村民委员会的工作，把党的方针政策和党 组织的意图变为群众自觉行动。(2)讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助村民委员 会按照法律独立负责地开展活动。(3)协调村民委员会同其他组织的关系。(4)对在村民 自治组织工作的党员和干部进行考核和监督。党组织领导村民组织，但不是包办代替。 虽然这些规定非常具体明确，但是在我国政治体制改革严重滞后的大环境下，要求农村 党支部书记只进行政治领导而不是具体的领导是十分困难的，特别是各级政府党委书记 仍处在行政第一线直接领导的情况下，去要求农村支部书记却从具体事务中退出来可以 想象是非常艰难的。据中共湖北省委组织部等单位对111个村的调查，村委会和村党组 织关系紧张的有13个，占11.8%。由于关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调， 各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力(注：中共湖北省委组织部、湖北省农村社会经 济调查队课题组：《村级组织建设研究》，1995年第19辑，第12页。)。
由于“一元化”领导方式的影响，导致村民民选权力受到限制。如河南省某村的党支 部书记因为与其有亲戚关系的人未能在村委会选举中继续当选村委会主任，而拒绝承认 选举结果，致使该村在长达一年多的时间里村主任职位处于空缺状态。1996年3月中国 中央电视台晚间黄金时间的“焦点访谈”节目对此作了报道，就是一个典型的冲突而导 致村委会失灵的例子。党支部和村委会的纷争，近年来有向着体制深处延伸的趋势。在 体制深处，党支部坚持“党支部是领导核心”“党管干部是原则”，村委会则守着“村 民依法自治”“党支部不应当干预法律规定的自治事务”。党支部诉求于上级党组织， 坚持党支部的领导地位。村委会则寻找法律支持，以谋求较高的权力地位。这种体制性 矛盾冲突，已经严重制约着村民自治组织运作和发展，而在一些比较规范的村民自治组 织运行比较好一些的地方，则是以削弱村民自治组织权力为代价换取的。
为解决村民自治组织中的权力冲突，许多领导部门和学术界一直在探索化解党支部和 村委会的矛盾的办法。
第一，明确党支部和村委会的职责，加强村级组织“三配套”的建设。在山东省莱西 市牛溪埠镇党委、政府明确提出了要加强以党支部为核心的村级组织配套建设。以村民 自治为基础的农村民主政治建设和以集体经济为依托，搞好社会化服务组织建设，规定 了村级决策的一般程序：“党支部对有关村中大事，可以先研究，提出建议，或者由党 支部村委会提交到村民会议或村民代表会议讨论决定”(注：吴绍田：《解读村民自治 ——关于牛溪埠镇村民自治的观察与阐释》，中国发展出版社2001年版，第102页。)。 实践证明，这样做有效地将党支部与村委会的决策内容融为一体，使党内民主和党外民 主实现了有机的结合，既维护了党支部的领导地位，保证了党的方针政策在农村的落实 ，又使广大村民的意志得到了充分表达，党的民主集中制和党的群众路线得到充分体现 ，也保证了村民自治的正确方向和健康发展。“三配套”建设的方法，党支部职责明确 ，保证了从行政经济权力中的退出，专门负责思想政治领导，但是这种方法需要党支部 书记具有较高的思想政治素质，也需要支部书记和村主任的工作配合。而且“三配套” 建设，只是解决了工作程序问题，基层组织内部的权力冲突体制没有得到制止。
第二，主张“两委合一”，避免农村基层组织的制度缺陷。有理论工作者认为，村委 会和村党支部分立，是制约乡村民主政治发展的一个明显的制度缺陷，主张村主任兼任 党支部书记，实行“两委合一”，能更好地实现农民的民主权利(注：党国英：《“两 委合一”前景光明》，《农村工作通讯》2002年第1期，第40页。)。村委会由农民直接 选出，其行为就有可能代表或反映农民的利益要求，但党支部是领导者，它的产生不受 农民选举的影响，其行为也就很难保证代表农民的利益，“两委合一”使党支部的产生 直接受到农民意愿的制约，党支部的管理行为必然要发生积极的变化，农民的民主权利 会因此得到更好的保障。“两委合一”制度更有利于加强和改善共产党对乡村社会的领 导。“两委合一”意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情 况下的摩擦，提高了党支部的管理能力。“两委合一”解决了人格化权力的矛盾，使得 支部书记和村主任在人际关系方面的矛盾得到化解。但是“两委合一”面临的具体问题 是，自上而下的权力和自下而上的权力统一在一个人身上后，能否做到上下都满意。这 种制度安排，使得一肩挑的村主任在来自下和来自上的权力面前，面临两难选择。
第三，实行“两票制”，确立村民对村级事务的主权。随着《村组法》的贯彻执行， 村委会通过公开、平等、竞争选举产生，他们的素质、群众基础和威信相应地得到提高 。村党支部书记和委员受到相应影响和挑战，为了解决村党支部书记素质相对偏低，村 党支部难以发挥在农村中的领导核心作用的问题。一些地区在实践中探索出“两票制” 或“公推直选”的办法。比如，从1990年开始，山西省河曲县在城关镇、旧县乡党委采 用“两票制”整顿农村后进党支部的试点工作。四川省委自1998年以来在全省3万多个 村中采取了“公推直选”村党支部的尝试。他们的基本做法是：在对全体党员特别是支 部班子进行民主评议的基础上，召开村民大会，让村民按照指数规定和任职条件，以无 记名投票的方式，推荐支部委员会候选人，即投信任票；召开党员大会，根据党章和《 中国共产党基层组织选举工作暂行条例》中的有关规定，选举产生支部书记和委员。虽 然“两票制”本身并不是为解决村民自治中村级党组织与村民委员会之间的关系而形成 的，但是“两票制”的产生却对更好地解决二者之间的关系提供了契机。因为它非常有 力地解决了两个重要问题：一是村级党组织在村民自治中的合法性问题，二是确立了村 民对村级事务的主权，可以对二者形成有效的监督(注：程同顺：《村民自治中的党“ 政”关系及其出路》，《调研世界》2001年第10期，第23页。)。
一、民选的村民委员会依法自治与村党支部坚持党的领导核心地位之间的权 力冲突
诞生于20世纪80年代的村民自治，被称为“现阶段中国农村治理的重要方式之一”(注 ：徐勇：《中国农村村民自治：制度与运行》，华中师范大学出版社1997年版，第4页 。)。村民自治委员会是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织， 它由群众根据自己意愿民主选举、民主管理，主要职权是办理本村的公共事务和公共事 业，调解民间纠纷，协助维护社会秩序，向人民政权反映村民的意见、要求和提出建议 ，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的任务和协 调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民会议是村民自治的最高决 策机关。村民自治相对于人民公社时期的生产大队来说，其最大的特点是“主体的群众 性”(注：吴大英、杨海蛟等：《有中国特色的社会主义民主政治》，社会科学文献出 版社1999年版，第291页。)。村民是农村的主体，一切权力应属于村民。村民通过村民 委员会行使其村务管理权，把当家作主权利落到实处，它的权力不是来源于上级行政部 门的授予，而是产生于社会最基层的村民群众，真正体现了民权。
但是根据《村组法》规定，农村党支部是“中国共产党在农村的基层组织，按照中国 共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治 活动，直接行使民主权利”。这就规定了农村基层党支部在村民自治组织中的核心领导 地位，村民自治委员会是在党支部领导下进行工作。从理论上分析，党支部依照宪法和 法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利是不矛盾的。但是实践上在以 党代政的传统体制影响下，导致基层农村组织中的权力“二元制”：来自于上的执政党 的执政权力和来自于下的村民民选的权力，形成农村基层组织中的权力冲突。长期以来 ，我国农村政权结构形式虽是“二元制”，但在具体运作过程中往往是“一元化”，党 组织是农村最高领导者，又是农村最高管理者。在计划经济体制下，农业生产一直是从 上到下的计划安排，党组织主要是保证上级下达的计划任务的落实和完成。农民都是人 民公社的社员，没有也根本不允许存在有自己的利益。虽然有人民公社、生产大队、生 产小队的行政组织，但都是在公社党委、大队党支部的领导下进行管理的。农村实行生 产联产承包责任制后，农民相对成为多元的利益主体，他们通过民主形式，选举自己信 得过的村委会领导，借以保障和维护自己的利益。中国共产党代表了最广大的人民群众 的根本利益，在实行村民自治后，党在农村基层组织应该保障农民的民主权利得到实现 ，领导和监督村委会依法履行职责，实现农村稳定，逐步率领农民走向共同富裕。但是 在实践上，计划经济体制形成的党政不分，以党代政，农村党组织实际上成为党政一体 的行政组织，这种体制惯势，仍严重存在于村民自治后的村民组织中，使民选的村委会 徒有虚名。
民选权力与党支部领导权力的冲突表现在以下方面：
第一，在实际的村务活动中，党支部居于中枢地位，支部书记是决策中心，对村里大 小事务负总责。村民自治的本质意义在于还政与民，当政府确定试图通过选举重新认定 基层干部权力合法性的时候，一种新的村庄内生的、由村民选举所形成的权力关系出现 了，这种自下而上的权力在进入实际运作时，必然与宪法规定的由上而下的权力发生冲 突。在村庄内部，代表自上而下的权力体系的主要是党支部书记，代表自下而上的权力 体系的是村委会主任，两种权力体系的纷争往往是在书记与主任之间展开。
由于村委会以民选的形式产生，村委会的权力合法性有了更广泛的民意基础。党支部 为核心甚至包揽一切的格局开始松动，甚至受到直接挑战，村委会主要成员往往会依据 法律，要求属于自己的那部分权力。这些权力都是实在的具体的。一是财产管理权。集 体资产管理权、土地、村办企业等发包权。在土地的第二轮承包中，有的地方新产生的 村主任撇开党支部自己组织发包事务。二是财务管理权。核心是报帐的签字权。过去通 常是书记签字报帐，为解决权力纷争，有的县市政府公开发文，明确要求必须是支部书 记和村主任共同签字才能报帐。三是人事安排权。对会计、保管、电工等重要职位的安 排，党支部书记和村主任的矛盾也日渐增加。这种矛盾在农村正在多起来，而且，越是 选举动员充分的地方，书记和主任之间的冲突越多(注：赵树凯：《农村基层组织：运 行和内部冲突》，《经济参考》2001年第32辑，第25页。)。
第二，党支部与村委会两套领导班子不合，出现矛盾和冲突。针对村民自治权力出现 权力来源的差异，已经在农村基层组织出现矛盾和冲突。中共中央1990年12月发出的《 关于批转＜全国村级组织建设工作座谈会纪要＞的通知》明确指出，村党组织与村民委员 会是领导与被领导的关系，并具体规定了党组织对村委会的领导，主要体现在：(1)提 出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村民委员会的工作，把党的方针政策和党 组织的意图变为群众自觉行动。(2)讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助村民委员 会按照法律独立负责地开展活动。(3)协调村民委员会同其他组织的关系。(4)对在村民 自治组织工作的党员和干部进行考核和监督。党组织领导村民组织，但不是包办代替。 虽然这些规定非常具体明确，但是在我国政治体制改革严重滞后的大环境下，要求农村 党支部书记只进行政治领导而不是具体的领导是十分困难的，特别是各级政府党委书记 仍处在行政第一线直接领导的情况下，去要求农村支部书记却从具体事务中退出来可以 想象是非常艰难的。据中共湖北省委组织部等单位对111个村的调查，村委会和村党组 织关系紧张的有13个，占11.8%。由于关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调， 各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力(注：中共湖北省委组织部、湖北省农村社会经 济调查队课题组：《村级组织建设研究》，1995年第19辑，第12页。)。
由于“一元化”领导方式的影响，导致村民民选权力受到限制。如河南省某村的党支 部书记因为与其有亲戚关系的人未能在村委会选举中继续当选村委会主任，而拒绝承认 选举结果，致使该村在长达一年多的时间里村主任职位处于空缺状态。1996年3月中国 中央电视台晚间黄金时间的“焦点访谈”节目对此作了报道，就是一个典型的冲突而导 致村委会失灵的例子。党支部和村委会的纷争，近年来有向着体制深处延伸的趋势。在 体制深处，党支部坚持“党支部是领导核心”“党管干部是原则”，村委会则守着“村 民依法自治”“党支部不应当干预法律规定的自治事务”。党支部诉求于上级党组织， 坚持党支部的领导地位。村委会则寻找法律支持，以谋求较高的权力地位。这种体制性 矛盾冲突，已经严重制约着村民自治组织运作和发展，而在一些比较规范的村民自治组 织运行比较好一些的地方，则是以削弱村民自治组织权力为代价换取的。
为解决村民自治组织中的权力冲突，许多领导部门和学术界一直在探索化解党支部和 村委会的矛盾的办法。
第一，明确党支部和村委会的职责，加强村级组织“三配套”的建设。在山东省莱西 市牛溪埠镇党委、政府明确提出了要加强以党支部为核心的村级组织配套建设。以村民 自治为基础的农村民主政治建设和以集体经济为依托，搞好社会化服务组织建设，规定 了村级决策的一般程序：“党支部对有关村中大事，可以先研究，提出建议，或者由党 支部村委会提交到村民会议或村民代表会议讨论决定”(注：吴绍田：《解读村民自治 ——关于牛溪埠镇村民自治的观察与阐释》，中国发展出版社2001年版，第102页。)。 实践证明，这样做有效地将党支部与村委会的决策内容融为一体，使党内民主和党外民 主实现了有机的结合，既维护了党支部的领导地位，保证了党的方针政策在农村的落实 ，又使广大村民的意志得到了充分表达，党的民主集中制和党的群众路线得到充分体现 ，也保证了村民自治的正确方向和健康发展。“三配套”建设的方法，党支部职责明确 ，保证了从行政经济权力中的退出，专门负责思想政治领导，但是这种方法需要党支部 书记具有较高的思想政治素质，也需要支部书记和村主任的工作配合。而且“三配套” 建设，只是解决了工作程序问题，基层组织内部的权力冲突体制没有得到制止。
第二，主张“两委合一”，避免农村基层组织的制度缺陷。有理论工作者认为，村委 会和村党支部分立，是制约乡村民主政治发展的一个明显的制度缺陷，主张村主任兼任 党支部书记，实行“两委合一”，能更好地实现农民的民主权利(注：党国英：《“两 委合一”前景光明》，《农村工作通讯》2002年第1期，第40页。)。村委会由农民直接 选出，其行为就有可能代表或反映农民的利益要求，但党支部是领导者，它的产生不受 农民选举的影响，其行为也就很难保证代表农民的利益，“两委合一”使党支部的产生 直接受到农民意愿的制约，党支部的管理行为必然要发生积极的变化，农民的民主权利 会因此得到更好的保障。“两委合一”制度更有利于加强和改善共产党对乡村社会的领 导。“两委合一”意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情 况下的摩擦，提高了党支部的管理能力。“两委合一”解决了人格化权力的矛盾，使得 支部书记和村主任在人际关系方面的矛盾得到化解。但是“两委合一”面临的具体问题 是，自上而下的权力和自下而上的权力统一在一个人身上后，能否做到上下都满意。这 种制度安排，使得一肩挑的村主任在来自下和来自上的权力面前，面临两难选择。
第三，实行“两票制”，确立村民对村级事务的主权。随着《村组法》的贯彻执行， 村委会通过公开、平等、竞争选举产生，他们的素质、群众基础和威信相应地得到提高 。村党支部书记和委员受到相应影响和挑战，为了解决村党支部书记素质相对偏低，村 党支部难以发挥在农村中的领导核心作用的问题。一些地区在实践中探索出“两票制” 或“公推直选”的办法。比如，从1990年开始，山西省河曲县在城关镇、旧县乡党委采 用“两票制”整顿农村后进党支部的试点工作。四川省委自1998年以来在全省3万多个 村中采取了“公推直选”村党支部的尝试。他们的基本做法是：在对全体党员特别是支 部班子进行民主评议的基础上，召开村民大会，让村民按照指数规定和任职条件，以无 记名投票的方式，推荐支部委员会候选人，即投信任票；召开党员大会，根据党章和《 中国共产党基层组织选举工作暂行条例》中的有关规定，选举产生支部书记和委员。虽 然“两票制”本身并不是为解决村民自治中村级党组织与村民委员会之间的关系而形成 的，但是“两票制”的产生却对更好地解决二者之间的关系提供了契机。因为它非常有 力地解决了两个重要问题：一是村级党组织在村民自治中的合法性问题，二是确立了村 民对村级事务的主权，可以对二者形成有效的监督(注：程同顺：《村民自治中的党“ 政”关系及其出路》，《调研世界》2001年第10期，第23页。)。
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