中国工业结构转型升级：进展、问题与趋势
出处：论文网
时间：2012-10-13
[摘要] 中国工业已经进入必须依靠结构转型升级推动发展的新阶段。尽管“十一五”时期中国工业结构的调整取得了明显进展， 但制约和影响工业结构转型升级的问题仍然突出。本文通过对未来5 年的发展条件和政策环境等因素进行综合分析，提出了“十二五”时期中国工业结构变化趋势的若干判断，并从深化体制改革、完善产业政策和优化发展环境等方面，明确了引导和推动工业结构转型升级的相关政策措施。
[关键词] 工业结构； 转型升级； 变动趋势。
一、“十一五”时期以来工业结构调整的进展。
1. 从轻、重关系看，工业结构呈重型化趋势，重制造业比重进一步上升。
发达国家和新兴工业化国家的发展经验表明， 工业结构重型化是工业化中后期的一个基本规律。我国新一轮的重工业化趋势始于20 世纪90 年代中后期，到“十五”末期，规模以上工业企业中，重工业产值占工业总产值的比重已经接近70%，工业重型化趋势显著。“十一五”时期以来，重工业产值占工业总产值的比重虽有所波动但一直维持在70%以上，“十一五”前4 年平均值比“十五”时期平均值增加了7.23 个百分点，重工业增长继续领先于轻工业，工业结构的重型化趋势有所加强。
按照联合国工业发展组织对轻、重制造业的划分口径，轻制造业包括：食品、饮料、烟草、纺织、服装、皮革、木材和木材制品；重制造业包括：纸张和纸制品、工业化学品、其他化学产品、石油炼制品、各种石油产品和煤制品、非金属矿制成品、贱金属、金属制品、机器和设备等。按照这一标准进行分析，结果同样反映出“十一五”时期以来我国工业中重制造业比重上升的趋势。虽然受国际金融危机的影响，我国轻制造业和重制造业的产值占工业总产值的比重在“十一五”期间均有所波动，但从整体上看，重制造业的比重上升，轻制造业的比重下降。从轻、重制造业结构的变化看，“十五”期间的平均比重为24.2∶75.8，“十一五”前4 年平均比重为21.1∶78.9，重制造业的比重增加了3.1 个百分点。表明，“十一五”期间，重制造业的增长速度明显快于轻制造业的增长速度。
2. 从行业结构看，轻纺工业比重下降，金属加工业比重上升，装备制造业比重基本稳定。
从工业行业结构的变动看，“十一五”时期以来，我国工业的行业结构变化整体呈轻纺工业比重下降，金属加工业比重上升的态势。其中，纺织业和纺织服装、鞋、帽制造业产值占工业总产值的比重自“十五”时期以来不断下降，2009 年，这两个行业的比重分别下降到4.19%和1.90%，“十一五”
前4 年平均比重比“十五”时期分别减少了1.00 和0.47 个百分点。比较而言，黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业的比重有较大幅度提高，“十一五”前4 年平均比重比“十五”时期分别提高了1.19 和1.44 个百分点，是39 个工业行业中比重提高最大的两个。
从制造业内部的产值结构变化看，包括食品加工、纺织、家具等在内的一般加工业和化工类产业的产值占整个制造业产值的比重呈下降趋势，“十一五”前4 年与“十五”时期相比，其平均比重分别下降了2.57 和0.64 个百分点；包括设备制造和仪器仪表在内的机电产业产值占整个制造业产值的比重在2007 年以前保持增长的势头，2007 年、2008 年连续有小幅的下降，2009 年开始回升，“十一五”前4 年平均比重与“十五”时期相比基本持平；金属、非金属加工业产值占全部制造业产值的比重2006 年到2008 年不断提高，2009 年回落，“十一五”前4 年平均值比“十五”时期提高了3.12个百分点。
我国制造业外向度高，受国际市场价格和需求变化的影响大。“十一五”期间，金属、非金属加工业的快速增长在很大程度上得益于国际金融危机对国际矿产品价格的冲击， 有色金属冶炼及压延加工业和黑色金属冶炼及压延加工业的产值占整个制造业产值的比重先后在2007 年和2008 年达到2000 年以来的最高值，拉动了金属、非金属加工业比重的提高；相反，在国际金融危机期间，国际市场对我国机电类出口产品的需求大幅下降，其中，通信类产品受到的冲击最大，2009 年，其占制造业产值的比重为9.30%，比金融危机以前的2006 年下降了2.75 个百分点。
3. 从所有制结构看，内资企业比重上升，但国有企业比重进一步收缩。
“十一五” 时期以来， 我国内资企业的企业个数和产值占整个规模以上工业的比重逐年提高。
2008 年和2009 年，内资企业的企业个数占整个规模以上工业企业个数的比重均超过80%，同期其产值比重也均超过70%；“十一五” 前4 年内资企业的企业个数和产值占整个规模以上工业的平均比重比“十五”时期分别提高了1.13 和1.07 个百分点。同时，与“十五”时期的平均值比较，“十一五”前4 年内资企业的主营业务收入和利润总额占整个规模以上工业的比重分别提高0.74 和1.36 个百分点，而同期资产总计则下降了2.6 个百分点，内资企业效益指标的增长快于资产投入的增长，表明“十一五”时期以来，内资企业不仅在发展速度快于外资企业，经济效益也有所改善。
就内资企业而言，“十一五”时期以来，国有及国有控股企业的比重进一步收缩，非国有内资企业的比重进一步扩张。“十一五”前4 年的平均值与“十五”时期比较，国有及国有控股企业的各项指标占规模以上内资企业的比重均有显著下降。除资产总计之外，国有及国有控股企业的各项比重均下降到50%以下，其中企业个数所占比重下降到6.49%；非国有内资企业的产值、主营业务收入和利润总额已经超过国有及国有控股企业。虽然国有及国有控股企业多个指标占内资企业的比重均有显著下降，但其资产规模仍然最大，“十一五”前4 年，其占内资企业和整个规模以上工业的平均比重分别为59.72%和44.09%，在产值、主营业务收入和利润总额方面，国有及国有控股企业较外商及港澳台投资企业同样占优势，国有企业在我国工业经济中的主导地位并没有改变。
4. 从产业组织结构看，大型企业比重下降，小型企业比重上升。
“十一五”时期以来，我国不同规模企业中，大型企业和中型企业大部分指标占全部工业比重呈现下降的趋势，小型企业各项指标占全部工业的比重均呈提高趋势。2009 年，大型企业的企业个数、工业总产值、主营业务收入、利润总额占整个规模以上工业企业的比重比2005 年分别下降了0.17、4.21、4.38 和14.40 个百分点，但资产总计的比重提高了0.28 个百分点，大型企业的资本密集程度有所提高。中型企业数量、总产值、资产总计和主营业务收入占整个规模以上工业企业的比重在“十一五”前4 年呈下降趋势，利润总额的比重有所上升。相比较，“十一五”时期以来，小型工业企业的产值、主营业务收入、利润总额占整个规模以上工业企业的比重均在“十一五”期间超过大型企业。同时，小型企业的主营业务收入比重和利润总额比重的上升速度快于企业单位数比重和产值比重的上升速度，表明小型企业的经济效益正在转好。
5. 从要素结构看，资本密集型行业比重下降，劳动密集型行业比重上升。
采用固定资产原值与从业人员数的比例这个指标， 可以区分各个工业行业资本或劳动力的密集程度。这里，我们使用2009 年规模以上工业企业的数据进行计算，并采用两分法把该比值大于全部工业平均水平的石油和天然气开采业、饮料制造业、烟草制品业、造纸及纸制品业、石油加工炼焦及核燃料加工业、化学原料及化学制品制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业、电力热力的生产和供应业、燃气生产和供应业、水的生产和供应业等11 个行业界定为资本密集型行业，其余28 个行业界定为劳动密集型行业。
2009 年， 劳动密集型行业的产值和利润总额占整个规模以上工业的比重分别达到66.73%和70.64%，可见，劳动密集型行业仍是我国工业的主体。从变化情况看，与2003—2005 年的上升趋势相比，“十一五”时期以来，资本密集型行业的比重呈下降趋势。2009 年，资本密集型行业的产值比重比2005 年下降了4.74 个百分点，利润总额的比重则下降超过20 个百分点。其中，利润总额的比重在2008 年下降幅度达到12.36 个百分点，2009 年再下降2.80 个百分点，这主要是石油采掘和加工行业利润大幅度下降引起的。工业要素结构的变化表明，丰富的劳动力资源仍然是我国工业发展最重要的比较优势，并且，国际金融危机对劳动密集型行业的影响小于对资本密集型行业的影响。
6. 从地区结构看，中、西部地区工业发展速度加快，地区差距有所缩小。
区域发展不平衡是改革开放以来我国面临的突出结构问题之一， 缩小区域差距也是近年来产业政策的主要任务。从工业产值的区域结构看，“十一五”时期以来，中部地区和西部地区规模以上工业企业占全国的比重保持了稳定的上升势头，“十一五”前4 年的平均值比“十五”时期分别提高1.51 和0.95 个百分点，这表明中西部地区工业发展的速度超过东部地区，东、中、西部工业发展的差距呈缩小的趋势。从工业企业区域分布的情况看，“十一五”时期以来，东部地区规模以上工业企业个数占全国比重呈下降的趋势，这与东部地区工业的外向性强，受国际金融危机冲击较大有很大的关系，但是，东部地区工业企业个数占全国的比重“十一五”前4 年仍然比“十五”时期提高近3 个百分点，这表明，东部地区仍然是我国工业经济发展最活跃的地区。从工业企业资产的区域分布看，东部地区规模以上工业企业占全国的比重“十一五”前4 年平均比“十五”时期提高了1 个百分点，中部地区下降了1.12 个百分点，西部地区提高了0.12 个百分点，但是从2006—2009 年的变化情况看，东部地区资产比重逐年下降，而中部和西部地区比重逐年上升，表明“十一五”时期以来，中西部地区资本聚集的速度有所提高。从工业从业人员的区域结构看，2008 年以前东部地区所占的比重进一步上升，但上升的速度减缓，2008 年之后开始下降，表明“十一五”时期以来，劳动力进一步向东部地区流动，但流动速度较“十五”时期有所放慢。
二、制约工业结构转型升级的主要问题。
1. 传统要素禀赋的比较优势逐渐减弱。
改革开放以来，我国工业的高速增长很大程度上得益于充分利用了一些传统要素的比较优势，其中最为明显的是劳动力、土地、资源和政策要素。进入“十一五”时期后，随着我国工业化的加速推进和工业经济规模的迅速扩张， 多种生产要素的供需形势已经发生变化， 原先支撑工业增长的资源、土地和劳动力的低成本比较优势开始减弱。资源方面，我国能源、资源消耗迅速增长，对国外资源的依存度不断攀升。“十一五”时期以来，国外垄断资源企业已多次针对中国提高矿产品出口价格，严重影响到我国制造业的健康发展。土地方面，经过30 多年的高速发展，沿海地区的工业用地已经非常紧张；同时，受国家保障耕地和基本农田政策影响，中西部地区土地资源也逐渐稀缺。劳动力方面，“民工荒”现象已经从东南沿海逐渐向其他沿海地区和内陆地区扩散；同时，人口老龄化问题凸显，这意味着我国劳动年龄人口增长将逐渐减慢，工资水平上升压力将进一步增大。因此，继续流连于传统比较优势，主要依靠低要素成本参与国际竞争、通过消耗大量不可再生资源来实现工业增长的局面将难以为继。
在资源、劳动力、土地等生产要素价格持续上涨的同时，产业政策对结构调整的促进作用也开始减弱。在短缺经济时代，政府通过扩大投资等方式能够迅速有效地提高短线产业的产能，但是，随着我国许多产业的规模扩张已基本走到尽头，传统的增长方式显得力不从心，一些曾经有效的调控手段和措施随着发展环境的变化， 反而成为影响当前结构调整的主要障碍， 产业政策在促进工业“做强”上的效果远低于“做大”。
2. 重化工业粗放发展与能源和环境约束的矛盾突出。
自20 世纪90 年代中后期以来，我国工业结构出现了显著的重化工业化趋势。一个大国经济体在工业化的中后期阶段， 其工业化水平的提高以重化工业的发展为主， 这符合工业结构演变的规律。但是，我国重化工业化的推进方式具有明显的粗放型和外延式特点，资源消耗高、环境影响大的问题随着重化工业占工业比重的不断上升被迅速放大。
一方面，重化工业中相当多的落后产能使我国工业生产的能源效率难以提高。重化工业的一个主要特点就是生产过程需要大量的能源资源投入，是所有产业中耗能最高的产业。“十一五”时期以来，煤炭、天然气、电力和液体燃料等四大类主要能源产品用于工业的比例有所提高，冶金、化工、石化是消耗能源最多的工业部门。这些行业中，虽然有相当一部分是生产工艺水平先进的产能，一定程度上起到了降低能耗的作用；但同时也存在众多的落后产能，这是我国工业能源效率高居不下的重要原因。另一方面，重化工业粗放式的发展方式还使得环境状况严重恶化。从重化工业的生产特点看，其对非清洁能源有着较大的依赖性，这使得重化工业生产过程不可避免地产生大量污染物。
“十一五”时期以来，虽然国家积极推动环保技改，但重化工业增长与环境消耗之间显著的正相关关系并没有得到改变，重化工业发展带来的环境破坏仍是当前我国工业发展中极为严重的问题。
3. 产能过剩问题呈现扩大趋势。
近年来，重化工业中的重复投资和过度竞争所导致的产能过剩问题，严重影响到我国工业和国民经济的持续健康发展，并致使其自身发展的资源利用效率不高、经济效益低下。
当前，在许多重化工业行业的过剩产能中往往还伴随着相当部分的落后产能。据统计，炼铁、炼钢、电解铝、焦炭、水泥、化纤等18 个行业中落后产能占总产能的比例达到15%—25%。其中，炼铁行业400 立方米以下的高炉还有1 亿吨，占炼铁能力的20%；水泥行业中落后的小水泥产能有5 亿吨，占水泥产能20%。这些落后产能进一步加大了重化工业发展对资源和环境的压力。
除了传统产业外，大量的重复建设也使得新能源、新材料、电子信息等新兴产业的产能过剩问题开始凸显，碳纤维，风电、多晶硅、锂电池等一些新兴产业领域已经先后出现产能过剩的情况。目前，我国通过市场机制治理产能过剩、淘汰落后产能的环境条件还不成熟，相反的是，地方政府通过不合理的优惠政策，以及对微观经济主体的过多干预和短期行为造成的政策性过剩却日益严重。产业发展政策在很多时候又起到推波助澜的作用， 在地方政府发展经济的强烈愿望和现行政绩考核体制的共同作用下，一旦产业促进政策出台，一个新兴产业往往会在很短的时间内出现过剩。
4. 制造业向全球价值链高端攀升进展缓慢。
“十一五”时期以来，我国对外贸易持续增长，贸易结构有所改善。同时，工业品对外贸易中，垂直分工与贸易所占的比重越来越大，工业制成品成为对外贸易的重要形式，表明我国融入全球贸易体系的程度正在加深。然而，目前我国加入国际分工、参与国际竞争的比较优势仍在于较低的劳动力、土地和环境成本，以技术为主导的竞争优势还没有形成，因而在贸易地位有所提升的情况下，我国的贸易利得却没有明显增加，“中国制造”向全球价值链高端攀升还面临诸多阻力。
一是我国本土出口型企业技术提升的速度缓慢，虽然我国对外贸易超高速增长，但出口产品的技术含量并没有得到大幅度提高。如果仔细区分出口产品的实际技术含量，可以发现自20 世纪90年代以来，出口产品的国内技术含量其实是趋于下降的，这表明，我国本土企业越来越依靠来自国外的技术投入以维持自身出口产品的竞争力。二是我国企业大多是以代工的方式加入全球价值链。
中国企业利用低要素成本优势，特别是廉价劳动力的优势，在国际分工中只承担这些行业的加工组装环节，而生产所需的技术、装备依靠进口，研发、设计来自国外，产品的品牌和市场营销也由跨国公司所控制。由于价值链不同环节竞争程度的不同，国外跨国公司在国际分工中赚取高额利润，而我国企业只能赚取很低的代工费。三是我国出口企业对国外订单、国外投资和进口装备、核心元器件的依附性较强。受依附型特征的影响，本土企业难以制定独立自主的技术研发和产品提升战略，向价值链高端的攀升受到国外资本市场、技术市场和跨国公司的制约。
5. 自主创新对结构转型升级的支撑不足。
（1）国家创新体系尚未建立起来。国家创新体系的内涵是实现国家对提高全社会技术创新能力和效率的有效调控和推动、扶持与激励。我国国家创新体系中的三个部件仍然存在功能缺失：大学是基础知识的创造主体，也是国家重要创新平台的搭建者，但是我国承担共性技术研发的科研机构与大学缺乏学术交流的体系，创新平台也无法搭建；知识传播系统依靠的是产学研用的结合，但我国大学和科研机构中科研人员从事的研究工作大多与企业所需脱节， 科技成果很难转换为经济效益，同时，知识产权保护制度的不完善也使得知识创造者在科研成果转化时的利益得不到保障，阻碍了技术扩散；知识应用系统的主体是生产企业，在需求旺盛的情况下，我国企业长期看订单经营，很少有企业愿意承担创新应用带来的风险。
（2）信息化对工业发展的促进作用有限。近年来虽然我国信息产业取得了长足发展，在促进工业生产自动化方面有较大提高，但是在广泛利用信息技术、信息产品和信息设备，进而推进整个生产体系的信息化方面，与发达国家还存在较大的差距。一方面，中国企业尚未掌握工业信息化的最新技术，对国外技术的依赖性强；传统的信息基础设施又多掌握在政府部门手中，信息产品市场化程度低，企业信息化的成本过高；另一方面，自动化控制、计算机辅助生产、资源计划、电子商务等工业化和信息化融合的关键技术障碍没有得到有效突破， 工业企业还不能从信息产业的发展中获得帮助，进而割裂了信息产业与工业化的产业关联，阻碍工业化与信息化的融合。
（3）高技术产业发展与高技术发展并不同步。20 世纪90 年代初，随着大规模的技术引进，我国高技术产业快速增长。1995—2009 年，我国高技术产业产值增长了10 余倍，年增长率接近30%，远远超过GDP 的增幅。快速发展的高技术产业成为我国产业结构和出口商品结构优化调整的重要推动力，成为我国经济快速发展的主要引擎。但是，在我国高技术产业总量扩张的背后是其产品技术含量不高，产值和出口的增长主要依靠大量承接跨国公司的OEM，技术的发展和进步远没有成为高技术产业高速发展的真正推动力。
6. 资本深化与增加就业之间的矛盾日趋尖锐。
2000 年以来，在国民经济保持高速增长的同时，我国的失业率反而上升并保持在一个较高水平，2001—2009 年的年末城镇登记失业率是改革开放以来最高的9 年， 表明中国经济增长吸纳劳动力的能力呈下降趋势。“十一五”时期以来，城镇登记失业率虽有所下降，但仍维持在4%以上的高位。
失业率上升与我国工业资本深化程度的提升有关。在改革开放的最初10 多年，受调整原有计划经济体制下封闭发展模式的影响，资本积累的速度受到抑制，廉价的劳动力资源被资本的增长所充分利用，从而实现了经济增长和就业增加的同步推进。20 世纪90 年中期之后，我国资本积累的速度开始加快，资本劳动比率迅速提高。“十一五”时期以来，我国工业增长主要依靠资本增长推动，持续大规模的投资不断提高整个工业的资本密集程度，从而导致资本吸纳就业的能力不断弱化，一些劳动密集型行业随着资本投入的增多，甚至还出现了资本排挤就业的情况。资本深化程度的提高与失业率上升同时出现，说明当前我国正走一条有悖于一般规律的发展道路，我国最充裕的生产要素仍然是劳动力，但劳动力在工业生产中使用的比例却在下降。
随着我国经济的持续发展，农业生产的劳动力数量还将继续下降，而第三产业进一步吸纳就业的能力有限，转移第一产业剩余劳动力的重担在很大程度上还是要落在第二产业上。从这个意义上讲，资本深化使得就业吸纳能力孱弱的经济增长和产业发展模式是难以为继的，这不符合当前比较优势的特点，也为我国工业化的进一步推进埋下隐患。
三、“十二五”时期工业结构变动的基本趋势。
1. 工业占国民经济比重将缓慢上升或基本稳定，工业和服务业融合发展的程度将有所提高。
受国际金融危机和我国经济周期性调整的影响，“十一五”时期以来，我国工业在国民经济中的结构地位有所下降。2009 年，工业占GDP 的比重为39.7%，比“十五”时期末的2005 年下降了2.1 个百分点，而同期第三产业的比重提高了2.9 个百分点，表明这一时期工业的增速低于服务业增速。
尽管如此，我国目前仍处于钱纳里发展阶段划分标准的工业化中期阶段，从发达国家和新兴工业国家的发展经验看，处于这个阶段的经济体通常把工业增长作为经济发展的主要动力，服务业的增速持续高于工业增速的可能性不大，在相当长一段时间里，工业在我国国民经济中的主导地位不会改变。通过国际比较也可以发现，我国人均制造业增加值尚未达到中等收入国家的平均水平，工业还具有很大的发展潜力， 随着国际金融危机对中国经济影响的逐渐消退， 工业将回归快速增长的轨道。同时，考虑到服务业的发展在增加就业、促进消费和增强经济增长稳定性等方面具有不可替代的作用，在我国服务业发展相对滞后和未来城市化进程加快推进的背景下，加快服务业发展的必要性和可能性也十分突出。综合分析，“十二五”时期，我国工业和服务业将呈现共同快速增长，且工业增速略高于服务业增速的格局，如果再考虑到服务业价格指数通常会比工业价格指数增长得更快，那么按当年价格计算的工业增加值占GDP 的比重将会表现为缓慢上升或基本稳定。
从发达国家的发展历程看，工业化进行到一定阶段，随着分工程度的加深，以及工业生产所需要的条件越来越复杂，第二、第三产业之间的界限将被打破，第二产业特别是制造业与金融服务业、技术研发业、教育培训业、咨询业、物流业之间将形成相互促进、融合发展的局面。“十一五”期间，一些发达省市已经意识到第二、第三产业融合发展对推进产业结构调整和经济发展方式转变的重要意义，制定区域经济发展战略时已经把第二、第三产业作为一个整体考虑。例如，上海市正在努力推动以第二、第三产业融合为基础，以“总部经济”和“研发经济”为代表的“头脑经济”，北京市也将推进信息、汽车、医药等领域制造业与相关服务业融合作为发展现代制造业的重要支撑。中西部等服务业发展相对落后的地区近年来也加大了对物流等生产性服务业的扶持力度， 以促进当地制造业的转型升级。随着我国工业化进程的推进，以及各项政策措施的落实，我国第二、第三产业融合发展的时机已经成熟，工业和服务业融合发展程度的提高将成为“十二五”时期我国产业结构调整的一大特点。
2. 重化工业化进程仍将持续，但重工业比重提高的速度有所放缓。
“十二五”期间，在投资、消费和出口三大需求的共同推动下，可以预期我国工业结构的重化工业化进程仍将持续。一是投资对重工业发展的拉动作用将持续存在。“十二五”期间，我国将进一步增强对基础设施建设的投资力度，高速铁路网建设、南水北调、西气东输、中西部地区大规模改善基础设施等新建和续建的重大投资项目必将大力促进钢铁、建材、化工、设备制造等重化工业的进一步发展。另一方面，当前我国的城市化正处于加速发展的阶段，“十二五”期间，城市化进程的稳步推进也将导致对住房、道路、通信、水电煤气等公用基础设施投资力度的增加，从而为重化工业的发展提供充足的空间。二是消费结构转型也将成为推动我国工业结构重型化的一股力量。随着收入水平的提高，我国居民消费结构正逐步由温饱型向发展型、享受型升级，以食品、服装、日用品为代表的轻工产品在居民消费结构中的比重将持续下降，而以汽车、通信电子设备为代表的重工业产品的比重将不断提高。三是从我国外贸出口结构的变化趋势看，饮料、食品、烟草等轻工类产品出口增长缓慢，而机械装备、汽车等重工类产品的出口增长较快。随着我国国际分工地位的提高， “十二五”期间，预期出口需求将进一步拉动国内重工业的增长。
随着国家对环保要求的提高、资源价格的改革和劳动保护的加强，重化工业增长速度与增长质量之间的矛盾在“十一五”期间逐渐激化，重化工业化增长方式亟待改变。“十二五”期间，重工业的发展将很难通过单纯追加投资实现规模的扩张，一方面，部分行业已经出现严重的产能过剩，国家将限制对这些行业的投资行为；另一方面，资源环境约束的增强也不允许大规模向重化工业行业追加投资。未来一段时期，重化工业的发展将更多依靠高新技术对传统生产工艺的改造，以及劳动者技能水平的提高和产品质量的改善，其发展重点也将从规模扩张转向质量提高。因此，“十二五”期间，重工业比重的提升速度会有所放缓，重化工业化将进入深化发展的阶段。
3. 新兴产业的发展将提速，但高端制造所占的比重有限。
随着新兴产业战略地位的提高和未来发展环境的改善，可以预期，“十二五”期间，新兴产业的发展将进一步提速，其占工业的比重也将明显上升。一是经过“十一五”时期的发展积累，我国新兴产业的市场规模和技术水平都得到显著提高， 从而为“十二五” 时期的发展奠定良好基础。二是2010 年出台《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，在中央和地方产业促进政策的推动下，“十二五”期间，科研人才、资金、技术等要素向新兴产业部门转移的速度必将加快。三是国内外发展环境和条件的变化将促使新兴产业进一步加快发展。全球信息技术革命还在深化发展，我国也在大力推进工业化与信息化的融合，推动信息技术参与工业生产技术和组织方式的变革，这将使信息产业的市场扩大到整个工业行业；全球资源能源日趋紧张，生产的环保约束加强，国家实施节能减排战略，低碳化成为世界经济继工业化、信息化之后新的发展方向，这预示着与低碳经济相关的新能源产业和环保产业将吸引更多的投资。四是我国居民消费水平的提高和消费观念的改变也会在一定程度上促进电子信息、节能环保等新兴产业的发展。
但是也应该看到， “十二五”期间，我国新兴产业向产业链高端环节的迈进还存在内、外两方面的障碍：从自身实力看，我国长期实行的“市场换技术”战略导致高技术产业的发展对外来技术存在较大依赖，企业缺少自主创新的积极性和主动性，一些企业长期被锁定在低水平的加工环节，新兴产业的发展缺乏自主技术的支持；从外部环境看，我国新兴产业的发展还将面临跨国公司全球战略的压制。随着经济全球化程度的提高，大型跨国公司不仅通过海外直接投资、离岸外包、战略联盟等方式在全球范围扩展业务，不断加强对全球市场的控制力度，同时还借助在技术和创新成果上的积累，牢牢控制产业价值链的高附加值环节，并采取技术转移、专利控制等手段对我国新兴产业向高端发展形成阻碍。鉴于这些原因，“十二五”期间，我国新兴产业向高端制造迈进还存在许多障碍，中低端制造所占比重过大的问题还将持续。
4. 产业组织结构将有所优化，但大企业进一步做大做强的难度加大。
“十二五”期间，我国产业组织结构将有所优化。一是一批超大型企业集团将进入世界著名跨国公司行列。2010 年，中国大陆地区已经有44 家企业进入世界500 强行列，有3 家企业挤入全球前10 位。随着我国经济实力的增强，“十二五”期间将有更多的领军型企业出现，引领中国工业企业国际竞争力的提升。二是部分行业产业集中度过低的问题将得到改善。“十二五”期间，国家将进一步深入实施节能减排战略，治理产能过剩、淘汰落后产能的步伐也将加快，一大批不具备规模经济性、生产工艺落后、环境污染严重、资源能源浪费大的企业将被关停，行业集中度将提高，行业整体效益将有所改善。三是中小企业的发展环境将有所改善。“十一五”时期以来，针对金融危机对我国中小企业的影响，国务院先后颁发了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等政策性文件，各省区市也相继颁发了有利于中小企业发展的地方性政策，着重解决当前中小企业在融资、引进技术、吸引人才等方面面临的突出问题，因此可以预期，“十二五”时期，中小企业的发展将获得更多的政策支持，面临更公平的竞争环境。
从“十一五”时期以来的情况看，大型企业利润增长的速度低于中型企业和小型企业。从我国大型企业的特点看，国有大型企业集中于具有较强的行业垄断性或地域垄断性的行业，比如电信、石化、港口等，且形成过程大多伴随政策性的资产划拨、重组，市场机制在企业成长过程中的作用有限，企业对市场的适应能力也较弱。“十二五”期间，一方面，通过产业政策进一步扩大这类国有企业规模的效果将减弱；另一方面，并不是通过市场竞争形成的大型国有企业，特别是垄断企业要真正通过竞争扩大市场、提高利润还需要转变经营观念，提高对市场的适应能力。同样，大型民营企业的经营环境也不乐观。我国改革开放以来逐步成长起来一批大型民营企业，这些企业大多依靠低成本的优势大量承接国外企业OEM 或为其他大型企业进行配套生产，技术水平和管理水平并没有像其产值和规模那样得到快速的提升。在国际金融危机的冲击下， 同时还面临来自外资企业的竞争压力，这类企业的利润水平在“十一五”期间已经出现明显的下滑趋势，企业进一步发展需要实现从OEM 到ODM 的跨越，培育自己的品牌，掌握核心技术，培养创新团队。总体上看，无论是国有企业还是民营企业，我国大型企业发展需要解决的问题还比较多，面临的压力也比较大，“十二五”期间，大企业进一步做大做强的难度将会加大。
5. 地区差异将进一步缩小，技术进步推动东部地区工业转型升级的趋势更加明显。
“十一五”时期以来，我国工业区域结构发生了不同于以往的变化，中、西部地区工业企业的产值、企业个数和资产总计占全国工业的比重均有所提高。国际金融危机对我国工业地区结构变化的影响只是一个外部因素，各地区工业化发展阶段发生变化导致比较优势的调整才是“十一五”时期以来我国工业地区结构发生变化的根本原因。
目前，我国东部地区11 个省市中，除海南以外全部已经进入工业化的中后期阶段，北京、上海已进入后工业化阶段，而中西部地区除山西、河北、黑龙江等少数几个省市进入工业化中期阶段外，绝大多数地区还处于工业化的初期阶段。一方面，经过近30 多年的高速发展，我国东部地区工业经济实力不断增强，部分沿海省市综合经济实力和人均GDP 已经达到或接近中等发达国家水平。但是，高速增长也给东部地区工业经济的进一步发展带来一系列问题，东部地区产业结构调整优化和升级成为必然。另一方面，在西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等一系列国家战略的推动下，中西部地区的交通运输等基础设施建设步伐加快，工业加快发展以及承接东部地区产业转移的环境条件已经成熟。统计数据表明，“十一五”时期以来，中、西部地区工业资产总计的比重有所上升，劳动力向东部地区流动的速度也开始减慢，并且中、西部地区工业利润总额所占比重上升的速度大于其产值比重上升的速度，这说明，在市场机制和企业追求利润动机的驱使下，生产要素正在由东部地区向中、西部地区转移。同时，“十二五”期间，沿海地区“腾笼换鸟”和中西部地区“筑巢引凤”、“万商西进”等工程的效果将逐步显现，这将进一步促进区域间产业转移。在市场机制和政策引导的双重作用下，“十二五”期间，东、中、西部地区工业发展的差距将进一步缩小。
按照经济发展的客观规律，在工业化的中后期阶段，资源、劳动力等生产要素对经济进一步发展的推动作用将逐步减弱，技术密集型行业所占的比重将不断上升。按照这一规律，技术进步推动下的工业结构转型升级将成为“十二五”期间东部地区工业发展的主流。目前已出台的北京、上海、浙江、江苏等东部省市的“十二五”规划建议中，都提到了转变经济发展方式，发挥科技和智力优势，提高自主创新能力，改造传统产业，形成技术进步推动的工业发展新格局等相关内容。高端装备制造、新能源、新材料、生物技术和新医药、节能环保、新能源汽车等高新技术产业，以及文化创意、金融服务、信息服务、物流包装、教育培训、商务会展等生产性服务业将成为“十二五”时期东部地区重点支持发展的行业。同时，随着东部地区参与国际分工程度的加深和市场地位的改善，“十二五”期间，东部地区将出现新一轮加快承接国际先进制造业和生产性服务业转移，这将进一步促进东部地区支柱产业由劳动密集型、资本密集型向技术密集型的升级。
四、推动工业结构转型升级的对策。
1. 深化体制改革，构建有利于促进工业结构转型升级的制度条件。
转变政府管理职能，激发市场经济活力。大幅度削减行政审批项目，简化和合并审批手续，将政府职能从市场准入规则的制定者和审批者转变到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。进一步协调产业政策和地方政策之间的关系， 鼓励地方探索适合自身工业化水平和产业特点的政府职能转变方式，加强各项宏观政策之间的协调。界定和规范政府投资的领域和范围，充分发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用，避免政府投资对市场竞争的干预。
深化垄断行业改革，推动非公有制经济发展。抓紧制定改革方案，推动石油、铁路、电信、电力等垄断行业的投融资体制改革，尽快出台鼓励民间资本进入这些领域的相关政策，引入竞争机制，降低垄断程度。根据行业实际情况，推动垄断行业业务重组改制：电力行业要总结改革试点地区的经验和教训，在全国范围实现真正意义上的“厂网分开、输配分开、主辅分开”；电信行业要进一步扩大改革成效， 逐步放开对各电信运营商的市场准入范围， 打破几大运营商在部分地区和业务上的垄断。抓住新能源发电兴起、高速铁路网建设、实施“三网融合”工程等行业转型发展时机，积极引入民间资本，既提高重大工程的资金保障，又促进民间资本进入垄断行业。
改革资源性产品定价体制，形成科学合理的价格体系。一是进一步深化电、煤、油、汽等能源价格改革。建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价形成机制，调整销售电价分类结构，减少各类用户电价间交叉补贴；完善煤炭成本构成，使煤炭价格反映开采、经营过程中的资源、环境和安全成本；降低成品油在批发环节的垄断程度，提高价格形成过程的透明度；完善天然气价格形成机制，逐步理顺与可替代能源的比价关系。二是将资源性产品价格与节能减排、环境保护和可持续发展结合起来，形成科学价格体系。建立循环经济考核体系，构建环境法规、政策考核、社会监督共同参与的可持续发展长效机制；大力推广分段收费制度，加快推进污水处理、垃圾处理、环境税等收费制度改革，鼓励企业进行节能减排改造；落实跨省流域生态补偿机制，完善排污权交易体制。
2. 完善产业政策，遏制和治理产能过剩。
健全准入法规体系，遏制低水平重复建设。根据工业发展环境的改变、市场供需情况的变化和结构调整的需要，不断修订《产业结构调整指导目录》，制定和完善相关行业准入条件和产能过剩界定标准，提高过剩产业的准入门槛。加强政府投资项目审核管理，修订《政府核准的投资项目目录》，遏制低水平重复建设， 特别是不考虑地方产业特色的区域同质性政府投资。改善土地利用计划调控，严禁向落后产能和产能严重过剩行业建设项目提供土地。整顿出现严重过剩问题行业市场，支持优势企业通过兼并、收购、重组落后产能企业。推进经济工具的创新，减少治理产能过剩的政治成本，充分发挥价格机制在淘汰落后产能中的作用。
“准入”政策与“促退”政策相结合，淘汰落后产能。明确过剩产能和落后产能之间的关系和区别，通过技术含量、制造工艺、增长速度、市场竞争等多个维度判断落后产能在行业和地区的分布情况。进一步发挥市场配置资源的基础性作用和技术标准的门槛作用，在电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业淘汰落后产能。加强财政资金的引导作用，支持企业的升级改造，做好相关企业职工安置工作。
落实产业园区准入制度，提高产业聚集程度。各级各类工业产业园区要根据自身发展方向和战略要求，制定并严格执行园区项目准入目录和企业准入资格。对企业准入资格的设计除考虑投资强度、销售收入、纳税数额等一般限制之外，还要根据国家政策和地方产业发展水平，从生产工艺、环境保护和技术含量，以及对完善地方产业链的作用等多个方面对进入园区企业进行限制，严防盲目招商，引入过剩产能。
3. 优化产业组织政策，形成分工合理的企业梯队。
完善反垄断法律和政策体系，促进市场竞争。综合使用市场手段、技术手段和法律手段，防止垄断势力削弱市场力量。在反市场垄断的同时，注重防止技术垄断，完善知识产权保护政策和技术标准政策体系，防止我国自主研发技术路线被跨国公司锁定。
着力培育一批大型企业集团。支持鼓励重点企业走创新之路，增强自主开发能力，掌握核心技术，形成技术优势。鼓励企业通过资本重组、资本扩张走规模化经营道路，推进企业跨地区、跨行业、跨所有制的兼并、控股、参股，实现资源和生产要素的有效积聚。鼓励对外合资合作，实行全方位的对外开放，吸引外资参与企业改组改造、兼并重组。启动若干对培育大企业集团起支撑作用的重大项目，以大项目带动工业企业的大发展，同时推进对于大项目所能带动的配套产业和项目。
从促进融资、鼓励创新、培养人才、精神奖励几个方面鼓励中小企业的发展。一是加强银企联系，特别是地方银行与中小企业之间的关系，适当放宽贷款条件，做好对中小企业的金融服务工作。
二是协助中小企业制定技术创新战略，鼓励有实力的企业申报省级和国家级重点项目，并在政府技改专项经费、科技三项经费、科技创新资金上给予中小企业特别的照顾。三是帮助企业培养管理人才、技术人才和技能工人。
4. 调整外资外贸政策，提高工业国际竞争力。
放宽外资外贸管制，提升国际贸易地位。放宽外商投资企业投资主体限制，扩大投资主体范围；放宽出资限制，允许以债权、高新技术成果、商标专用权等资产出资，允许部分出资困难企业延长出资期限；鼓励外资扩大投资规模，放宽集团登记条件。改革外贸经营权审批制度，减少对外贸经营者身份的限制，进一步放宽内资企业申请进出口经营权的资质条件，切实落实外贸权下放到企业的政策。将放宽管制与限制垄断结合起来，防止跨国公司垄断势力蔓延，制定相关法律防止外资恶意并购形成垄断，进而压制我国幼稚工业部门发展，控制我国市场。
引导FDI 流向， 支持生产性服务业和新兴产业发展。运用更加明确的产业导向使外资投向保险、银行、金融、广告、市场研究、职业教育、会计、法律、研究与开发等生产性服务部门，实现FDI 对我国工业发展的高服务化。引导FDI 在制造业领域合理分布，提高外资投资项目对产业链上下游连接和产业辐射功能，支持引进产业关联性强的项目，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜，带动和影响一批协作配套厂家，同时鼓励外资参与传统制造业的改造。
改革出口退税制度，鼓励高附加值产品出口。根据工业结构调整的要求，不断调整优化出口退税产品目录和税率，一方面支持具有高附加值、高技术含量的机电、电子信息产品的出口，另一方面不断降低“两高一资”行业产品出口退税率，甚至取消这些行业的出口退税政策，严格控制高耗能、高污染和资源性产品的出口规模。鼓励工业出口企业调整产品结构，加快技术进步，提高经营管理水平，适应新的退税制度。严格退税审查制度，避免退税漏洞。完善我国外贸代理制，提高工业生产企业通过代理制扩大出口的积极性，鼓励和规范专业外贸公司的发展。
5. 强化技术创新政策，提升工业技术水平。
实施科技振兴计划，促进企业研发能力提高。支持企业建立技术中心和研发中心，培育企业自主创新能力。对于大型企业，要发挥其科研优势，鼓励其培育具有独创性的核心技术能力，完善产业内和产业间的技术渗透体系。对于中小型企业，鼓励形成技术创新的网络体系，作为核心技术的补充，积极进行应用性创新。加强企业与科研院所的合作，建立产学研经常性交流机制，拓宽企业自主创新的视野。进一步做好知识产权保护工作，建立和完善知识产权交易市场，促进技术成果流通，鼓励企业参与国际专利交换工作。加大对企业自主创新的资金支持力度，财政、税收等政策要对自主创新型企业给与优惠。支持符合条件的企业进行资产重组、股票上市，进一步拓宽企业融资渠道。积极利用风险资金等新型融资手段，探索适合传统产业的风险投资市场。
采用高新技术改造传统产业，扶持企业技术改造。创造良好外部环境，加大技术改造力度。在传统产业密集的地区，要为传统产业的发展创造良好的生存空间，特别是在一些传统产业和新兴产业并存的地区，一定要合理分配土地资源、资金资源和政策资源，避免忽视为传统产业配套的基础设施建设；对有实力有创新精神的企业给予与高新技术产业同样的税收优惠、信贷担保等政策支持；对于需要扩大规模实现经济效益的产业，要破除地方保护主义，促进企业间跨区域的并购、重组，形成能够发挥规模效应的企业集团。
6. 健全节能减排政策，实现工业绿色转型。
大力发展可再生和新兴能源，推进传统能源利用绿色化。一方面，通过强化资源和技术优势、完善产业链、注重技术创新，不断提高水能、风能、太阳能、生物能和核能等可再生能源和新兴能源在工业耗能中的比值。另一方面，建立科学的储量管理体系，提高煤、石油等传统能源的整体可采性，最大限度地减少资源浪费；延长煤化工、油化工产业链，打破行业、部门的界限，实现煤炭、石油资源价值的梯度利用，推进传统能源利用的绿色化。
大力发展循环经济，实现产业集群绿色升级。注重科学规划，产业园区的布局设计要充分考虑区内不同企业之间上下游的关系，尽可能减少园区内物流成本；通过产业链的延伸加强资源的综合利用，将生产过程所产生的各种废物降低到最低；推进清洁生产，完善工业废水、废气和废渣回收处理设施。企业要实施清洁生产技术改造工程，在源头治理污染物的排放，工业聚集地区要规划建设污水集中处理设施，发展工业垃圾的回收再利用行业。
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[关键词] 工业结构； 转型升级； 变动趋势。
一、“十一五”时期以来工业结构调整的进展。
1. 从轻、重关系看，工业结构呈重型化趋势，重制造业比重进一步上升。
发达国家和新兴工业化国家的发展经验表明， 工业结构重型化是工业化中后期的一个基本规律。我国新一轮的重工业化趋势始于20 世纪90 年代中后期，到“十五”末期，规模以上工业企业中，重工业产值占工业总产值的比重已经接近70%，工业重型化趋势显著。“十一五”时期以来，重工业产值占工业总产值的比重虽有所波动但一直维持在70%以上，“十一五”前4 年平均值比“十五”时期平均值增加了7.23 个百分点，重工业增长继续领先于轻工业，工业结构的重型化趋势有所加强。
按照联合国工业发展组织对轻、重制造业的划分口径，轻制造业包括：食品、饮料、烟草、纺织、服装、皮革、木材和木材制品；重制造业包括：纸张和纸制品、工业化学品、其他化学产品、石油炼制品、各种石油产品和煤制品、非金属矿制成品、贱金属、金属制品、机器和设备等。按照这一标准进行分析，结果同样反映出“十一五”时期以来我国工业中重制造业比重上升的趋势。虽然受国际金融危机的影响，我国轻制造业和重制造业的产值占工业总产值的比重在“十一五”期间均有所波动，但从整体上看，重制造业的比重上升，轻制造业的比重下降。从轻、重制造业结构的变化看，“十五”期间的平均比重为24.2∶75.8，“十一五”前4 年平均比重为21.1∶78.9，重制造业的比重增加了3.1 个百分点。表明，“十一五”期间，重制造业的增长速度明显快于轻制造业的增长速度。
2. 从行业结构看，轻纺工业比重下降，金属加工业比重上升，装备制造业比重基本稳定。
从工业行业结构的变动看，“十一五”时期以来，我国工业的行业结构变化整体呈轻纺工业比重下降，金属加工业比重上升的态势。其中，纺织业和纺织服装、鞋、帽制造业产值占工业总产值的比重自“十五”时期以来不断下降，2009 年，这两个行业的比重分别下降到4.19%和1.90%，“十一五”
前4 年平均比重比“十五”时期分别减少了1.00 和0.47 个百分点。比较而言，黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业的比重有较大幅度提高，“十一五”前4 年平均比重比“十五”时期分别提高了1.19 和1.44 个百分点，是39 个工业行业中比重提高最大的两个。
从制造业内部的产值结构变化看，包括食品加工、纺织、家具等在内的一般加工业和化工类产业的产值占整个制造业产值的比重呈下降趋势，“十一五”前4 年与“十五”时期相比，其平均比重分别下降了2.57 和0.64 个百分点；包括设备制造和仪器仪表在内的机电产业产值占整个制造业产值的比重在2007 年以前保持增长的势头，2007 年、2008 年连续有小幅的下降，2009 年开始回升，“十一五”前4 年平均比重与“十五”时期相比基本持平；金属、非金属加工业产值占全部制造业产值的比重2006 年到2008 年不断提高，2009 年回落，“十一五”前4 年平均值比“十五”时期提高了3.12个百分点。
我国制造业外向度高，受国际市场价格和需求变化的影响大。“十一五”期间，金属、非金属加工业的快速增长在很大程度上得益于国际金融危机对国际矿产品价格的冲击， 有色金属冶炼及压延加工业和黑色金属冶炼及压延加工业的产值占整个制造业产值的比重先后在2007 年和2008 年达到2000 年以来的最高值，拉动了金属、非金属加工业比重的提高；相反，在国际金融危机期间，国际市场对我国机电类出口产品的需求大幅下降，其中，通信类产品受到的冲击最大，2009 年，其占制造业产值的比重为9.30%，比金融危机以前的2006 年下降了2.75 个百分点。
3. 从所有制结构看，内资企业比重上升，但国有企业比重进一步收缩。
“十一五” 时期以来， 我国内资企业的企业个数和产值占整个规模以上工业的比重逐年提高。
2008 年和2009 年，内资企业的企业个数占整个规模以上工业企业个数的比重均超过80%，同期其产值比重也均超过70%；“十一五” 前4 年内资企业的企业个数和产值占整个规模以上工业的平均比重比“十五”时期分别提高了1.13 和1.07 个百分点。同时，与“十五”时期的平均值比较，“十一五”前4 年内资企业的主营业务收入和利润总额占整个规模以上工业的比重分别提高0.74 和1.36 个百分点，而同期资产总计则下降了2.6 个百分点，内资企业效益指标的增长快于资产投入的增长，表明“十一五”时期以来，内资企业不仅在发展速度快于外资企业，经济效益也有所改善。
就内资企业而言，“十一五”时期以来，国有及国有控股企业的比重进一步收缩，非国有内资企业的比重进一步扩张。“十一五”前4 年的平均值与“十五”时期比较，国有及国有控股企业的各项指标占规模以上内资企业的比重均有显著下降。除资产总计之外，国有及国有控股企业的各项比重均下降到50%以下，其中企业个数所占比重下降到6.49%；非国有内资企业的产值、主营业务收入和利润总额已经超过国有及国有控股企业。虽然国有及国有控股企业多个指标占内资企业的比重均有显著下降，但其资产规模仍然最大，“十一五”前4 年，其占内资企业和整个规模以上工业的平均比重分别为59.72%和44.09%，在产值、主营业务收入和利润总额方面，国有及国有控股企业较外商及港澳台投资企业同样占优势，国有企业在我国工业经济中的主导地位并没有改变。
4. 从产业组织结构看，大型企业比重下降，小型企业比重上升。
“十一五”时期以来，我国不同规模企业中，大型企业和中型企业大部分指标占全部工业比重呈现下降的趋势，小型企业各项指标占全部工业的比重均呈提高趋势。2009 年，大型企业的企业个数、工业总产值、主营业务收入、利润总额占整个规模以上工业企业的比重比2005 年分别下降了0.17、4.21、4.38 和14.40 个百分点，但资产总计的比重提高了0.28 个百分点，大型企业的资本密集程度有所提高。中型企业数量、总产值、资产总计和主营业务收入占整个规模以上工业企业的比重在“十一五”前4 年呈下降趋势，利润总额的比重有所上升。相比较，“十一五”时期以来，小型工业企业的产值、主营业务收入、利润总额占整个规模以上工业企业的比重均在“十一五”期间超过大型企业。同时，小型企业的主营业务收入比重和利润总额比重的上升速度快于企业单位数比重和产值比重的上升速度，表明小型企业的经济效益正在转好。
5. 从要素结构看，资本密集型行业比重下降，劳动密集型行业比重上升。
采用固定资产原值与从业人员数的比例这个指标， 可以区分各个工业行业资本或劳动力的密集程度。这里，我们使用2009 年规模以上工业企业的数据进行计算，并采用两分法把该比值大于全部工业平均水平的石油和天然气开采业、饮料制造业、烟草制品业、造纸及纸制品业、石油加工炼焦及核燃料加工业、化学原料及化学制品制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业、电力热力的生产和供应业、燃气生产和供应业、水的生产和供应业等11 个行业界定为资本密集型行业，其余28 个行业界定为劳动密集型行业。
2009 年， 劳动密集型行业的产值和利润总额占整个规模以上工业的比重分别达到66.73%和70.64%，可见，劳动密集型行业仍是我国工业的主体。从变化情况看，与2003—2005 年的上升趋势相比，“十一五”时期以来，资本密集型行业的比重呈下降趋势。2009 年，资本密集型行业的产值比重比2005 年下降了4.74 个百分点，利润总额的比重则下降超过20 个百分点。其中，利润总额的比重在2008 年下降幅度达到12.36 个百分点，2009 年再下降2.80 个百分点，这主要是石油采掘和加工行业利润大幅度下降引起的。工业要素结构的变化表明，丰富的劳动力资源仍然是我国工业发展最重要的比较优势，并且，国际金融危机对劳动密集型行业的影响小于对资本密集型行业的影响。
6. 从地区结构看，中、西部地区工业发展速度加快，地区差距有所缩小。
区域发展不平衡是改革开放以来我国面临的突出结构问题之一， 缩小区域差距也是近年来产业政策的主要任务。从工业产值的区域结构看，“十一五”时期以来，中部地区和西部地区规模以上工业企业占全国的比重保持了稳定的上升势头，“十一五”前4 年的平均值比“十五”时期分别提高1.51 和0.95 个百分点，这表明中西部地区工业发展的速度超过东部地区，东、中、西部工业发展的差距呈缩小的趋势。从工业企业区域分布的情况看，“十一五”时期以来，东部地区规模以上工业企业个数占全国比重呈下降的趋势，这与东部地区工业的外向性强，受国际金融危机冲击较大有很大的关系，但是，东部地区工业企业个数占全国的比重“十一五”前4 年仍然比“十五”时期提高近3 个百分点，这表明，东部地区仍然是我国工业经济发展最活跃的地区。从工业企业资产的区域分布看，东部地区规模以上工业企业占全国的比重“十一五”前4 年平均比“十五”时期提高了1 个百分点，中部地区下降了1.12 个百分点，西部地区提高了0.12 个百分点，但是从2006—2009 年的变化情况看，东部地区资产比重逐年下降，而中部和西部地区比重逐年上升，表明“十一五”时期以来，中西部地区资本聚集的速度有所提高。从工业从业人员的区域结构看，2008 年以前东部地区所占的比重进一步上升，但上升的速度减缓，2008 年之后开始下降，表明“十一五”时期以来，劳动力进一步向东部地区流动，但流动速度较“十五”时期有所放慢。
二、制约工业结构转型升级的主要问题。
1. 传统要素禀赋的比较优势逐渐减弱。
改革开放以来，我国工业的高速增长很大程度上得益于充分利用了一些传统要素的比较优势，其中最为明显的是劳动力、土地、资源和政策要素。进入“十一五”时期后，随着我国工业化的加速推进和工业经济规模的迅速扩张， 多种生产要素的供需形势已经发生变化， 原先支撑工业增长的资源、土地和劳动力的低成本比较优势开始减弱。资源方面，我国能源、资源消耗迅速增长，对国外资源的依存度不断攀升。“十一五”时期以来，国外垄断资源企业已多次针对中国提高矿产品出口价格，严重影响到我国制造业的健康发展。土地方面，经过30 多年的高速发展，沿海地区的工业用地已经非常紧张；同时，受国家保障耕地和基本农田政策影响，中西部地区土地资源也逐渐稀缺。劳动力方面，“民工荒”现象已经从东南沿海逐渐向其他沿海地区和内陆地区扩散；同时，人口老龄化问题凸显，这意味着我国劳动年龄人口增长将逐渐减慢，工资水平上升压力将进一步增大。因此，继续流连于传统比较优势，主要依靠低要素成本参与国际竞争、通过消耗大量不可再生资源来实现工业增长的局面将难以为继。
在资源、劳动力、土地等生产要素价格持续上涨的同时，产业政策对结构调整的促进作用也开始减弱。在短缺经济时代，政府通过扩大投资等方式能够迅速有效地提高短线产业的产能，但是，随着我国许多产业的规模扩张已基本走到尽头，传统的增长方式显得力不从心，一些曾经有效的调控手段和措施随着发展环境的变化， 反而成为影响当前结构调整的主要障碍， 产业政策在促进工业“做强”上的效果远低于“做大”。
2. 重化工业粗放发展与能源和环境约束的矛盾突出。
自20 世纪90 年代中后期以来，我国工业结构出现了显著的重化工业化趋势。一个大国经济体在工业化的中后期阶段， 其工业化水平的提高以重化工业的发展为主， 这符合工业结构演变的规律。但是，我国重化工业化的推进方式具有明显的粗放型和外延式特点，资源消耗高、环境影响大的问题随着重化工业占工业比重的不断上升被迅速放大。
一方面，重化工业中相当多的落后产能使我国工业生产的能源效率难以提高。重化工业的一个主要特点就是生产过程需要大量的能源资源投入，是所有产业中耗能最高的产业。“十一五”时期以来，煤炭、天然气、电力和液体燃料等四大类主要能源产品用于工业的比例有所提高，冶金、化工、石化是消耗能源最多的工业部门。这些行业中，虽然有相当一部分是生产工艺水平先进的产能，一定程度上起到了降低能耗的作用；但同时也存在众多的落后产能，这是我国工业能源效率高居不下的重要原因。另一方面，重化工业粗放式的发展方式还使得环境状况严重恶化。从重化工业的生产特点看，其对非清洁能源有着较大的依赖性，这使得重化工业生产过程不可避免地产生大量污染物。
“十一五”时期以来，虽然国家积极推动环保技改，但重化工业增长与环境消耗之间显著的正相关关系并没有得到改变，重化工业发展带来的环境破坏仍是当前我国工业发展中极为严重的问题。
3. 产能过剩问题呈现扩大趋势。
近年来，重化工业中的重复投资和过度竞争所导致的产能过剩问题，严重影响到我国工业和国民经济的持续健康发展，并致使其自身发展的资源利用效率不高、经济效益低下。
当前，在许多重化工业行业的过剩产能中往往还伴随着相当部分的落后产能。据统计，炼铁、炼钢、电解铝、焦炭、水泥、化纤等18 个行业中落后产能占总产能的比例达到15%—25%。其中，炼铁行业400 立方米以下的高炉还有1 亿吨，占炼铁能力的20%；水泥行业中落后的小水泥产能有5 亿吨，占水泥产能20%。这些落后产能进一步加大了重化工业发展对资源和环境的压力。
除了传统产业外，大量的重复建设也使得新能源、新材料、电子信息等新兴产业的产能过剩问题开始凸显，碳纤维，风电、多晶硅、锂电池等一些新兴产业领域已经先后出现产能过剩的情况。目前，我国通过市场机制治理产能过剩、淘汰落后产能的环境条件还不成熟，相反的是，地方政府通过不合理的优惠政策，以及对微观经济主体的过多干预和短期行为造成的政策性过剩却日益严重。产业发展政策在很多时候又起到推波助澜的作用， 在地方政府发展经济的强烈愿望和现行政绩考核体制的共同作用下，一旦产业促进政策出台，一个新兴产业往往会在很短的时间内出现过剩。
4. 制造业向全球价值链高端攀升进展缓慢。
“十一五”时期以来，我国对外贸易持续增长，贸易结构有所改善。同时，工业品对外贸易中，垂直分工与贸易所占的比重越来越大，工业制成品成为对外贸易的重要形式，表明我国融入全球贸易体系的程度正在加深。然而，目前我国加入国际分工、参与国际竞争的比较优势仍在于较低的劳动力、土地和环境成本，以技术为主导的竞争优势还没有形成，因而在贸易地位有所提升的情况下，我国的贸易利得却没有明显增加，“中国制造”向全球价值链高端攀升还面临诸多阻力。
一是我国本土出口型企业技术提升的速度缓慢，虽然我国对外贸易超高速增长，但出口产品的技术含量并没有得到大幅度提高。如果仔细区分出口产品的实际技术含量，可以发现自20 世纪90年代以来，出口产品的国内技术含量其实是趋于下降的，这表明，我国本土企业越来越依靠来自国外的技术投入以维持自身出口产品的竞争力。二是我国企业大多是以代工的方式加入全球价值链。
中国企业利用低要素成本优势，特别是廉价劳动力的优势，在国际分工中只承担这些行业的加工组装环节，而生产所需的技术、装备依靠进口，研发、设计来自国外，产品的品牌和市场营销也由跨国公司所控制。由于价值链不同环节竞争程度的不同，国外跨国公司在国际分工中赚取高额利润，而我国企业只能赚取很低的代工费。三是我国出口企业对国外订单、国外投资和进口装备、核心元器件的依附性较强。受依附型特征的影响，本土企业难以制定独立自主的技术研发和产品提升战略，向价值链高端的攀升受到国外资本市场、技术市场和跨国公司的制约。
5. 自主创新对结构转型升级的支撑不足。
（1）国家创新体系尚未建立起来。国家创新体系的内涵是实现国家对提高全社会技术创新能力和效率的有效调控和推动、扶持与激励。我国国家创新体系中的三个部件仍然存在功能缺失：大学是基础知识的创造主体，也是国家重要创新平台的搭建者，但是我国承担共性技术研发的科研机构与大学缺乏学术交流的体系，创新平台也无法搭建；知识传播系统依靠的是产学研用的结合，但我国大学和科研机构中科研人员从事的研究工作大多与企业所需脱节， 科技成果很难转换为经济效益，同时，知识产权保护制度的不完善也使得知识创造者在科研成果转化时的利益得不到保障，阻碍了技术扩散；知识应用系统的主体是生产企业，在需求旺盛的情况下，我国企业长期看订单经营，很少有企业愿意承担创新应用带来的风险。
（2）信息化对工业发展的促进作用有限。近年来虽然我国信息产业取得了长足发展，在促进工业生产自动化方面有较大提高，但是在广泛利用信息技术、信息产品和信息设备，进而推进整个生产体系的信息化方面，与发达国家还存在较大的差距。一方面，中国企业尚未掌握工业信息化的最新技术，对国外技术的依赖性强；传统的信息基础设施又多掌握在政府部门手中，信息产品市场化程度低，企业信息化的成本过高；另一方面，自动化控制、计算机辅助生产、资源计划、电子商务等工业化和信息化融合的关键技术障碍没有得到有效突破， 工业企业还不能从信息产业的发展中获得帮助，进而割裂了信息产业与工业化的产业关联，阻碍工业化与信息化的融合。
（3）高技术产业发展与高技术发展并不同步。20 世纪90 年代初，随着大规模的技术引进，我国高技术产业快速增长。1995—2009 年，我国高技术产业产值增长了10 余倍，年增长率接近30%，远远超过GDP 的增幅。快速发展的高技术产业成为我国产业结构和出口商品结构优化调整的重要推动力，成为我国经济快速发展的主要引擎。但是，在我国高技术产业总量扩张的背后是其产品技术含量不高，产值和出口的增长主要依靠大量承接跨国公司的OEM，技术的发展和进步远没有成为高技术产业高速发展的真正推动力。
6. 资本深化与增加就业之间的矛盾日趋尖锐。
2000 年以来，在国民经济保持高速增长的同时，我国的失业率反而上升并保持在一个较高水平，2001—2009 年的年末城镇登记失业率是改革开放以来最高的9 年， 表明中国经济增长吸纳劳动力的能力呈下降趋势。“十一五”时期以来，城镇登记失业率虽有所下降，但仍维持在4%以上的高位。
失业率上升与我国工业资本深化程度的提升有关。在改革开放的最初10 多年，受调整原有计划经济体制下封闭发展模式的影响，资本积累的速度受到抑制，廉价的劳动力资源被资本的增长所充分利用，从而实现了经济增长和就业增加的同步推进。20 世纪90 年中期之后，我国资本积累的速度开始加快，资本劳动比率迅速提高。“十一五”时期以来，我国工业增长主要依靠资本增长推动，持续大规模的投资不断提高整个工业的资本密集程度，从而导致资本吸纳就业的能力不断弱化，一些劳动密集型行业随着资本投入的增多，甚至还出现了资本排挤就业的情况。资本深化程度的提高与失业率上升同时出现，说明当前我国正走一条有悖于一般规律的发展道路，我国最充裕的生产要素仍然是劳动力，但劳动力在工业生产中使用的比例却在下降。
随着我国经济的持续发展，农业生产的劳动力数量还将继续下降，而第三产业进一步吸纳就业的能力有限，转移第一产业剩余劳动力的重担在很大程度上还是要落在第二产业上。从这个意义上讲，资本深化使得就业吸纳能力孱弱的经济增长和产业发展模式是难以为继的，这不符合当前比较优势的特点，也为我国工业化的进一步推进埋下隐患。
三、“十二五”时期工业结构变动的基本趋势。
1. 工业占国民经济比重将缓慢上升或基本稳定，工业和服务业融合发展的程度将有所提高。
受国际金融危机和我国经济周期性调整的影响，“十一五”时期以来，我国工业在国民经济中的结构地位有所下降。2009 年，工业占GDP 的比重为39.7%，比“十五”时期末的2005 年下降了2.1 个百分点，而同期第三产业的比重提高了2.9 个百分点，表明这一时期工业的增速低于服务业增速。
尽管如此，我国目前仍处于钱纳里发展阶段划分标准的工业化中期阶段，从发达国家和新兴工业国家的发展经验看，处于这个阶段的经济体通常把工业增长作为经济发展的主要动力，服务业的增速持续高于工业增速的可能性不大，在相当长一段时间里，工业在我国国民经济中的主导地位不会改变。通过国际比较也可以发现，我国人均制造业增加值尚未达到中等收入国家的平均水平，工业还具有很大的发展潜力， 随着国际金融危机对中国经济影响的逐渐消退， 工业将回归快速增长的轨道。同时，考虑到服务业的发展在增加就业、促进消费和增强经济增长稳定性等方面具有不可替代的作用，在我国服务业发展相对滞后和未来城市化进程加快推进的背景下，加快服务业发展的必要性和可能性也十分突出。综合分析，“十二五”时期，我国工业和服务业将呈现共同快速增长，且工业增速略高于服务业增速的格局，如果再考虑到服务业价格指数通常会比工业价格指数增长得更快，那么按当年价格计算的工业增加值占GDP 的比重将会表现为缓慢上升或基本稳定。
从发达国家的发展历程看，工业化进行到一定阶段，随着分工程度的加深，以及工业生产所需要的条件越来越复杂，第二、第三产业之间的界限将被打破，第二产业特别是制造业与金融服务业、技术研发业、教育培训业、咨询业、物流业之间将形成相互促进、融合发展的局面。“十一五”期间，一些发达省市已经意识到第二、第三产业融合发展对推进产业结构调整和经济发展方式转变的重要意义，制定区域经济发展战略时已经把第二、第三产业作为一个整体考虑。例如，上海市正在努力推动以第二、第三产业融合为基础，以“总部经济”和“研发经济”为代表的“头脑经济”，北京市也将推进信息、汽车、医药等领域制造业与相关服务业融合作为发展现代制造业的重要支撑。中西部等服务业发展相对落后的地区近年来也加大了对物流等生产性服务业的扶持力度， 以促进当地制造业的转型升级。随着我国工业化进程的推进，以及各项政策措施的落实，我国第二、第三产业融合发展的时机已经成熟，工业和服务业融合发展程度的提高将成为“十二五”时期我国产业结构调整的一大特点。
2. 重化工业化进程仍将持续，但重工业比重提高的速度有所放缓。
“十二五”期间，在投资、消费和出口三大需求的共同推动下，可以预期我国工业结构的重化工业化进程仍将持续。一是投资对重工业发展的拉动作用将持续存在。“十二五”期间，我国将进一步增强对基础设施建设的投资力度，高速铁路网建设、南水北调、西气东输、中西部地区大规模改善基础设施等新建和续建的重大投资项目必将大力促进钢铁、建材、化工、设备制造等重化工业的进一步发展。另一方面，当前我国的城市化正处于加速发展的阶段，“十二五”期间，城市化进程的稳步推进也将导致对住房、道路、通信、水电煤气等公用基础设施投资力度的增加，从而为重化工业的发展提供充足的空间。二是消费结构转型也将成为推动我国工业结构重型化的一股力量。随着收入水平的提高，我国居民消费结构正逐步由温饱型向发展型、享受型升级，以食品、服装、日用品为代表的轻工产品在居民消费结构中的比重将持续下降，而以汽车、通信电子设备为代表的重工业产品的比重将不断提高。三是从我国外贸出口结构的变化趋势看，饮料、食品、烟草等轻工类产品出口增长缓慢，而机械装备、汽车等重工类产品的出口增长较快。随着我国国际分工地位的提高， “十二五”期间，预期出口需求将进一步拉动国内重工业的增长。
随着国家对环保要求的提高、资源价格的改革和劳动保护的加强，重化工业增长速度与增长质量之间的矛盾在“十一五”期间逐渐激化，重化工业化增长方式亟待改变。“十二五”期间，重工业的发展将很难通过单纯追加投资实现规模的扩张，一方面，部分行业已经出现严重的产能过剩，国家将限制对这些行业的投资行为；另一方面，资源环境约束的增强也不允许大规模向重化工业行业追加投资。未来一段时期，重化工业的发展将更多依靠高新技术对传统生产工艺的改造，以及劳动者技能水平的提高和产品质量的改善，其发展重点也将从规模扩张转向质量提高。因此，“十二五”期间，重工业比重的提升速度会有所放缓，重化工业化将进入深化发展的阶段。
3. 新兴产业的发展将提速，但高端制造所占的比重有限。
随着新兴产业战略地位的提高和未来发展环境的改善，可以预期，“十二五”期间，新兴产业的发展将进一步提速，其占工业的比重也将明显上升。一是经过“十一五”时期的发展积累，我国新兴产业的市场规模和技术水平都得到显著提高， 从而为“十二五” 时期的发展奠定良好基础。二是2010 年出台《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，在中央和地方产业促进政策的推动下，“十二五”期间，科研人才、资金、技术等要素向新兴产业部门转移的速度必将加快。三是国内外发展环境和条件的变化将促使新兴产业进一步加快发展。全球信息技术革命还在深化发展，我国也在大力推进工业化与信息化的融合，推动信息技术参与工业生产技术和组织方式的变革，这将使信息产业的市场扩大到整个工业行业；全球资源能源日趋紧张，生产的环保约束加强，国家实施节能减排战略，低碳化成为世界经济继工业化、信息化之后新的发展方向，这预示着与低碳经济相关的新能源产业和环保产业将吸引更多的投资。四是我国居民消费水平的提高和消费观念的改变也会在一定程度上促进电子信息、节能环保等新兴产业的发展。
但是也应该看到， “十二五”期间，我国新兴产业向产业链高端环节的迈进还存在内、外两方面的障碍：从自身实力看，我国长期实行的“市场换技术”战略导致高技术产业的发展对外来技术存在较大依赖，企业缺少自主创新的积极性和主动性，一些企业长期被锁定在低水平的加工环节，新兴产业的发展缺乏自主技术的支持；从外部环境看，我国新兴产业的发展还将面临跨国公司全球战略的压制。随着经济全球化程度的提高，大型跨国公司不仅通过海外直接投资、离岸外包、战略联盟等方式在全球范围扩展业务，不断加强对全球市场的控制力度，同时还借助在技术和创新成果上的积累，牢牢控制产业价值链的高附加值环节，并采取技术转移、专利控制等手段对我国新兴产业向高端发展形成阻碍。鉴于这些原因，“十二五”期间，我国新兴产业向高端制造迈进还存在许多障碍，中低端制造所占比重过大的问题还将持续。
4. 产业组织结构将有所优化，但大企业进一步做大做强的难度加大。
“十二五”期间，我国产业组织结构将有所优化。一是一批超大型企业集团将进入世界著名跨国公司行列。2010 年，中国大陆地区已经有44 家企业进入世界500 强行列，有3 家企业挤入全球前10 位。随着我国经济实力的增强，“十二五”期间将有更多的领军型企业出现，引领中国工业企业国际竞争力的提升。二是部分行业产业集中度过低的问题将得到改善。“十二五”期间，国家将进一步深入实施节能减排战略，治理产能过剩、淘汰落后产能的步伐也将加快，一大批不具备规模经济性、生产工艺落后、环境污染严重、资源能源浪费大的企业将被关停，行业集中度将提高，行业整体效益将有所改善。三是中小企业的发展环境将有所改善。“十一五”时期以来，针对金融危机对我国中小企业的影响，国务院先后颁发了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等政策性文件，各省区市也相继颁发了有利于中小企业发展的地方性政策，着重解决当前中小企业在融资、引进技术、吸引人才等方面面临的突出问题，因此可以预期，“十二五”时期，中小企业的发展将获得更多的政策支持，面临更公平的竞争环境。
从“十一五”时期以来的情况看，大型企业利润增长的速度低于中型企业和小型企业。从我国大型企业的特点看，国有大型企业集中于具有较强的行业垄断性或地域垄断性的行业，比如电信、石化、港口等，且形成过程大多伴随政策性的资产划拨、重组，市场机制在企业成长过程中的作用有限，企业对市场的适应能力也较弱。“十二五”期间，一方面，通过产业政策进一步扩大这类国有企业规模的效果将减弱；另一方面，并不是通过市场竞争形成的大型国有企业，特别是垄断企业要真正通过竞争扩大市场、提高利润还需要转变经营观念，提高对市场的适应能力。同样，大型民营企业的经营环境也不乐观。我国改革开放以来逐步成长起来一批大型民营企业，这些企业大多依靠低成本的优势大量承接国外企业OEM 或为其他大型企业进行配套生产，技术水平和管理水平并没有像其产值和规模那样得到快速的提升。在国际金融危机的冲击下， 同时还面临来自外资企业的竞争压力，这类企业的利润水平在“十一五”期间已经出现明显的下滑趋势，企业进一步发展需要实现从OEM 到ODM 的跨越，培育自己的品牌，掌握核心技术，培养创新团队。总体上看，无论是国有企业还是民营企业，我国大型企业发展需要解决的问题还比较多，面临的压力也比较大，“十二五”期间，大企业进一步做大做强的难度将会加大。
5. 地区差异将进一步缩小，技术进步推动东部地区工业转型升级的趋势更加明显。
“十一五”时期以来，我国工业区域结构发生了不同于以往的变化，中、西部地区工业企业的产值、企业个数和资产总计占全国工业的比重均有所提高。国际金融危机对我国工业地区结构变化的影响只是一个外部因素，各地区工业化发展阶段发生变化导致比较优势的调整才是“十一五”时期以来我国工业地区结构发生变化的根本原因。
目前，我国东部地区11 个省市中，除海南以外全部已经进入工业化的中后期阶段，北京、上海已进入后工业化阶段，而中西部地区除山西、河北、黑龙江等少数几个省市进入工业化中期阶段外，绝大多数地区还处于工业化的初期阶段。一方面，经过近30 多年的高速发展，我国东部地区工业经济实力不断增强，部分沿海省市综合经济实力和人均GDP 已经达到或接近中等发达国家水平。但是，高速增长也给东部地区工业经济的进一步发展带来一系列问题，东部地区产业结构调整优化和升级成为必然。另一方面，在西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等一系列国家战略的推动下，中西部地区的交通运输等基础设施建设步伐加快，工业加快发展以及承接东部地区产业转移的环境条件已经成熟。统计数据表明，“十一五”时期以来，中、西部地区工业资产总计的比重有所上升，劳动力向东部地区流动的速度也开始减慢，并且中、西部地区工业利润总额所占比重上升的速度大于其产值比重上升的速度，这说明，在市场机制和企业追求利润动机的驱使下，生产要素正在由东部地区向中、西部地区转移。同时，“十二五”期间，沿海地区“腾笼换鸟”和中西部地区“筑巢引凤”、“万商西进”等工程的效果将逐步显现，这将进一步促进区域间产业转移。在市场机制和政策引导的双重作用下，“十二五”期间，东、中、西部地区工业发展的差距将进一步缩小。
按照经济发展的客观规律，在工业化的中后期阶段，资源、劳动力等生产要素对经济进一步发展的推动作用将逐步减弱，技术密集型行业所占的比重将不断上升。按照这一规律，技术进步推动下的工业结构转型升级将成为“十二五”期间东部地区工业发展的主流。目前已出台的北京、上海、浙江、江苏等东部省市的“十二五”规划建议中，都提到了转变经济发展方式，发挥科技和智力优势，提高自主创新能力，改造传统产业，形成技术进步推动的工业发展新格局等相关内容。高端装备制造、新能源、新材料、生物技术和新医药、节能环保、新能源汽车等高新技术产业，以及文化创意、金融服务、信息服务、物流包装、教育培训、商务会展等生产性服务业将成为“十二五”时期东部地区重点支持发展的行业。同时，随着东部地区参与国际分工程度的加深和市场地位的改善，“十二五”期间，东部地区将出现新一轮加快承接国际先进制造业和生产性服务业转移，这将进一步促进东部地区支柱产业由劳动密集型、资本密集型向技术密集型的升级。
四、推动工业结构转型升级的对策。
1. 深化体制改革，构建有利于促进工业结构转型升级的制度条件。
转变政府管理职能，激发市场经济活力。大幅度削减行政审批项目，简化和合并审批手续，将政府职能从市场准入规则的制定者和审批者转变到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。进一步协调产业政策和地方政策之间的关系， 鼓励地方探索适合自身工业化水平和产业特点的政府职能转变方式，加强各项宏观政策之间的协调。界定和规范政府投资的领域和范围，充分发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用，避免政府投资对市场竞争的干预。
深化垄断行业改革，推动非公有制经济发展。抓紧制定改革方案，推动石油、铁路、电信、电力等垄断行业的投融资体制改革，尽快出台鼓励民间资本进入这些领域的相关政策，引入竞争机制，降低垄断程度。根据行业实际情况，推动垄断行业业务重组改制：电力行业要总结改革试点地区的经验和教训，在全国范围实现真正意义上的“厂网分开、输配分开、主辅分开”；电信行业要进一步扩大改革成效， 逐步放开对各电信运营商的市场准入范围， 打破几大运营商在部分地区和业务上的垄断。抓住新能源发电兴起、高速铁路网建设、实施“三网融合”工程等行业转型发展时机，积极引入民间资本，既提高重大工程的资金保障，又促进民间资本进入垄断行业。
改革资源性产品定价体制，形成科学合理的价格体系。一是进一步深化电、煤、油、汽等能源价格改革。建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价形成机制，调整销售电价分类结构，减少各类用户电价间交叉补贴；完善煤炭成本构成，使煤炭价格反映开采、经营过程中的资源、环境和安全成本；降低成品油在批发环节的垄断程度，提高价格形成过程的透明度；完善天然气价格形成机制，逐步理顺与可替代能源的比价关系。二是将资源性产品价格与节能减排、环境保护和可持续发展结合起来，形成科学价格体系。建立循环经济考核体系，构建环境法规、政策考核、社会监督共同参与的可持续发展长效机制；大力推广分段收费制度，加快推进污水处理、垃圾处理、环境税等收费制度改革，鼓励企业进行节能减排改造；落实跨省流域生态补偿机制，完善排污权交易体制。
2. 完善产业政策，遏制和治理产能过剩。
健全准入法规体系，遏制低水平重复建设。根据工业发展环境的改变、市场供需情况的变化和结构调整的需要，不断修订《产业结构调整指导目录》，制定和完善相关行业准入条件和产能过剩界定标准，提高过剩产业的准入门槛。加强政府投资项目审核管理，修订《政府核准的投资项目目录》，遏制低水平重复建设， 特别是不考虑地方产业特色的区域同质性政府投资。改善土地利用计划调控，严禁向落后产能和产能严重过剩行业建设项目提供土地。整顿出现严重过剩问题行业市场，支持优势企业通过兼并、收购、重组落后产能企业。推进经济工具的创新，减少治理产能过剩的政治成本，充分发挥价格机制在淘汰落后产能中的作用。
“准入”政策与“促退”政策相结合，淘汰落后产能。明确过剩产能和落后产能之间的关系和区别，通过技术含量、制造工艺、增长速度、市场竞争等多个维度判断落后产能在行业和地区的分布情况。进一步发挥市场配置资源的基础性作用和技术标准的门槛作用，在电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业淘汰落后产能。加强财政资金的引导作用，支持企业的升级改造，做好相关企业职工安置工作。
落实产业园区准入制度，提高产业聚集程度。各级各类工业产业园区要根据自身发展方向和战略要求，制定并严格执行园区项目准入目录和企业准入资格。对企业准入资格的设计除考虑投资强度、销售收入、纳税数额等一般限制之外，还要根据国家政策和地方产业发展水平，从生产工艺、环境保护和技术含量，以及对完善地方产业链的作用等多个方面对进入园区企业进行限制，严防盲目招商，引入过剩产能。
3. 优化产业组织政策，形成分工合理的企业梯队。
完善反垄断法律和政策体系，促进市场竞争。综合使用市场手段、技术手段和法律手段，防止垄断势力削弱市场力量。在反市场垄断的同时，注重防止技术垄断，完善知识产权保护政策和技术标准政策体系，防止我国自主研发技术路线被跨国公司锁定。
着力培育一批大型企业集团。支持鼓励重点企业走创新之路，增强自主开发能力，掌握核心技术，形成技术优势。鼓励企业通过资本重组、资本扩张走规模化经营道路，推进企业跨地区、跨行业、跨所有制的兼并、控股、参股，实现资源和生产要素的有效积聚。鼓励对外合资合作，实行全方位的对外开放，吸引外资参与企业改组改造、兼并重组。启动若干对培育大企业集团起支撑作用的重大项目，以大项目带动工业企业的大发展，同时推进对于大项目所能带动的配套产业和项目。
从促进融资、鼓励创新、培养人才、精神奖励几个方面鼓励中小企业的发展。一是加强银企联系，特别是地方银行与中小企业之间的关系，适当放宽贷款条件，做好对中小企业的金融服务工作。
二是协助中小企业制定技术创新战略，鼓励有实力的企业申报省级和国家级重点项目，并在政府技改专项经费、科技三项经费、科技创新资金上给予中小企业特别的照顾。三是帮助企业培养管理人才、技术人才和技能工人。
4. 调整外资外贸政策，提高工业国际竞争力。
放宽外资外贸管制，提升国际贸易地位。放宽外商投资企业投资主体限制，扩大投资主体范围；放宽出资限制，允许以债权、高新技术成果、商标专用权等资产出资，允许部分出资困难企业延长出资期限；鼓励外资扩大投资规模，放宽集团登记条件。改革外贸经营权审批制度，减少对外贸经营者身份的限制，进一步放宽内资企业申请进出口经营权的资质条件，切实落实外贸权下放到企业的政策。将放宽管制与限制垄断结合起来，防止跨国公司垄断势力蔓延，制定相关法律防止外资恶意并购形成垄断，进而压制我国幼稚工业部门发展，控制我国市场。
引导FDI 流向， 支持生产性服务业和新兴产业发展。运用更加明确的产业导向使外资投向保险、银行、金融、广告、市场研究、职业教育、会计、法律、研究与开发等生产性服务部门，实现FDI 对我国工业发展的高服务化。引导FDI 在制造业领域合理分布，提高外资投资项目对产业链上下游连接和产业辐射功能，支持引进产业关联性强的项目，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜，带动和影响一批协作配套厂家，同时鼓励外资参与传统制造业的改造。
改革出口退税制度，鼓励高附加值产品出口。根据工业结构调整的要求，不断调整优化出口退税产品目录和税率，一方面支持具有高附加值、高技术含量的机电、电子信息产品的出口，另一方面不断降低“两高一资”行业产品出口退税率，甚至取消这些行业的出口退税政策，严格控制高耗能、高污染和资源性产品的出口规模。鼓励工业出口企业调整产品结构，加快技术进步，提高经营管理水平，适应新的退税制度。严格退税审查制度，避免退税漏洞。完善我国外贸代理制，提高工业生产企业通过代理制扩大出口的积极性，鼓励和规范专业外贸公司的发展。
5. 强化技术创新政策，提升工业技术水平。
实施科技振兴计划，促进企业研发能力提高。支持企业建立技术中心和研发中心，培育企业自主创新能力。对于大型企业，要发挥其科研优势，鼓励其培育具有独创性的核心技术能力，完善产业内和产业间的技术渗透体系。对于中小型企业，鼓励形成技术创新的网络体系，作为核心技术的补充，积极进行应用性创新。加强企业与科研院所的合作，建立产学研经常性交流机制，拓宽企业自主创新的视野。进一步做好知识产权保护工作，建立和完善知识产权交易市场，促进技术成果流通，鼓励企业参与国际专利交换工作。加大对企业自主创新的资金支持力度，财政、税收等政策要对自主创新型企业给与优惠。支持符合条件的企业进行资产重组、股票上市，进一步拓宽企业融资渠道。积极利用风险资金等新型融资手段，探索适合传统产业的风险投资市场。
采用高新技术改造传统产业，扶持企业技术改造。创造良好外部环境，加大技术改造力度。在传统产业密集的地区，要为传统产业的发展创造良好的生存空间，特别是在一些传统产业和新兴产业并存的地区，一定要合理分配土地资源、资金资源和政策资源，避免忽视为传统产业配套的基础设施建设；对有实力有创新精神的企业给予与高新技术产业同样的税收优惠、信贷担保等政策支持；对于需要扩大规模实现经济效益的产业，要破除地方保护主义，促进企业间跨区域的并购、重组，形成能够发挥规模效应的企业集团。
6. 健全节能减排政策，实现工业绿色转型。
大力发展可再生和新兴能源，推进传统能源利用绿色化。一方面，通过强化资源和技术优势、完善产业链、注重技术创新，不断提高水能、风能、太阳能、生物能和核能等可再生能源和新兴能源在工业耗能中的比值。另一方面，建立科学的储量管理体系，提高煤、石油等传统能源的整体可采性，最大限度地减少资源浪费；延长煤化工、油化工产业链，打破行业、部门的界限，实现煤炭、石油资源价值的梯度利用，推进传统能源利用的绿色化。
大力发展循环经济，实现产业集群绿色升级。注重科学规划，产业园区的布局设计要充分考虑区内不同企业之间上下游的关系，尽可能减少园区内物流成本；通过产业链的延伸加强资源的综合利用，将生产过程所产生的各种废物降低到最低；推进清洁生产，完善工业废水、废气和废渣回收处理设施。企业要实施清洁生产技术改造工程，在源头治理污染物的排放，工业聚集地区要规划建设污水集中处理设施，发展工业垃圾的回收再利用行业。
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