城乡建设用地增减挂钩农村建设用地整理潜力分析
中图分类号：TU77 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）02（b）-0000-00
2004年，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），提出节约集约用地、保护耕地要求，同时加强村镇建设用地的管理，鼓励城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2006年国家发展和改革委员会和国土资源部决定在全国发展改革试点小城镇开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作，并出台了《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》（发改办规划[2006]60号）文件，通过在全国范围内市、县、镇选择试验区，探索盘活农村存量集体建设用地措施与途径，既保障城镇建设用地需求，又能实现建设用地总量不增加，耕地与基本农田总量不减少、质量不降低的目标。
1 农村居民点整理潜力分析
农村居民点整理是一项“转千年意识、改百年旧习、享现代文明”的庞大系统工程。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇工矿用地的供给，保障经济的快速健康发展。
1.1 白云区农村居民点用地存在的主要问题
（1）农村居民点用地分布散乱
根据专项调查，白云区农民居民住宅分布较为散乱，一些进城务工的农民，经济条件有了好转后就搬迁到公路边建房居住，而且相互不愿房连房、院连院，故单家独院有增加的趋势。这种分散的独立小院不仅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的优质土地。
（2）农村居民点人均用地偏大
由于白云区东部特殊的多山的地理条件，2012年白云区农村居民点用地8318.03公顷，人均用地311.46平方米，高于国家《村镇规则标准》（GB50188-93）中规定的人均最高限150平方米。
（3）农村居民点的“空心”现象严重
在对农村居民点的实地调查中发现，传统村落内一改过去的热闹场面，所剩人口大多是老幼年者。这些外迁户或外出户中的大多数还保留着原有的宅基地，出现宅基地的空置。
1.2 农村居民点用地城乡挂钩潜力的测算
（1）农村居民点用地城乡挂钩潜力内涵
农村居民点城乡挂钩潜力是指依据城乡挂钩政策，在土地利用总体规划确定的规划用途分区基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），在减少农村建设用地的同时，相应增加一定数量城镇工矿用地的面积。其潜力大小取决于生产力发展水平、生活水平、城镇化速度及经济社会发展水平。
（2）白云区农村居民点整理的理论潜力测算
由于土地变更调查与人口统计方法有所不同，街道中还存在少量农村居民点却无农村人口，但实际上，街道内的农村居民点用地面积过少，不具备挂钩整理条件，则不计算人均面积。因此本规划只对四镇农村居民点的潜力进行计算并规划整理。另外，四镇中有一些实际是农村居民点的用地被归入建制镇用地，
根据2012年白云区土地利用更新调查资料，四镇农村居民点面积为8316.05公顷。根据白云区经济社会发展战略推算，2020年四镇总人口将达到85万人，城市化水平将达到70% ，城镇人口将达到59.5万人，农村人口将减少至20.5万人。根据《村镇人均建设用地指标》（GB50188-93），选用120.1～150类Ⅴ级，规划人均建设用地指标为120.1～150平方米/人（可减0～20平方米），结合新一轮规划的核心思想――节约和集约用地、严格控制建设用地总规模和白云区的实际情况，确定本规划期间四镇人均农村居民点面积按照150平方米控制。同时，参考《广州市白云区土地利用总体规划（2010-2020年）》关于规划至2020年农村居民地用地的规模，综合测算，到2020年，白云区农村居民点用地规模控制为3988公顷，则2012-2020年间农村居民点城乡挂钩理论潜力规模为：
农村居民点城乡挂钩的理论潜力规模 = 2012年农村居民点面积-2020年农村居民用地规模 = 8318.03公顷-3988公顷=4330.03公顷。
（3）白云区农村居民点城乡挂钩的现实潜力测算
受经济条件以及农民传统观念的制约，同时考虑到两栖人口的现象，要把理论空置的农村居民点用地全部置换为城镇建设用地是不太现实的。同时，基于正在编制的《广州市白云区土地整治规划（2011-2015年）》并参考多方面的考虑，可保守地把四镇农村居民点用地的理论潜力按26.38%计算为本规划期间可实现的整理潜力：
农村居民点城乡挂钩的现实潜力=理论潜力× 农村居民点用地实际可整理率=1141.92公顷。
2 建制镇用地整理潜力分析
白云区建制镇集中分布在十四个街道，由于街道都已为建成且人口分布密集，十四个街道中建制镇用地整理可能性不大，潜力为零。四个镇范围内，如机场噪音控制区、流溪河沿岸保护控制区等的敏感区域需要整村搬迁，搬迁后可整理为农用地的，还加上存在部分实际上是农村居民点用地但被划分为建制镇用地的情形。根据专项调查，四镇合计共有342.43公顷城镇用地可以整理为农用地。其中以人和镇为主，面积为189.56公顷，占全区的55.36%，其他三镇平均分布。
3 采矿用地整理潜力分析
根据2012年白云区土地利用现状，白云区四镇共有24.97公顷的采矿用地。从历史的角度上，多山的白云区内曾经分布有较多的采石厂，随着时间的推移，这些采石厂部分严格执行复绿复耕工作，部分则自行废弃致使自然复绿，致使在2012年变更调查中，采矿用地仅有24.97公顷。根据全区的专项调查，白云区可以整理的废弃的采石场面积为5.7公顷。
以上三项合计，2013-2020年间，白云区农村各类建设用地的现实整理潜力为1490.05公顷。
4 结论
综上所述，白云区可实现的农村建设用地整理潜力达1490.05公顷。城乡建设用地增减挂钩能够减少农村建设用地，新增城镇用地建设用地，有利于优化土地利用结构，实现集约节约用地。在实施过程中，以地方政府为主导的情况下，需要统筹安排，确切重视农民意愿，维护农民合法权益，落实资金保障，保护耕地重质重量，优化城乡用地结构。
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