新形势下西双版纳州旅游业参与社会管理创新研究略谈
中图分类号：F592 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2014）26-0269-03
西双版纳州因其得天独厚的地理位置、富饶多样的自然资源以及绚丽多姿的民族文化而受世人亲眯。自2001年12月，在省委省政府、州委州政府“旅游兴州、生物强州、口岸活州、文化立州、依法治州”的正确决策下， 以解决影响社会和谐稳定、突出问题为突破口；以提高社会管理科学化水平、完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；保持社会良好秩序作为指导，努力践行社会管理创新体系；因地制宜、实事求是，充分结合发挥旅游业“辐射面广、带动性强”等特点。历经10余年的努力，现已将西双版纳州建设成为誉满全省、盛名全国的旅游城市之一。随着旅游业的发展，加快了旅游业由事业接待型向经济产业型的转变，实现了旅游要素资源的市场配置，使旅游业成为全州新兴支柱产业之一，促进了当地第三产业的跨越发展；另外，对传承和弘扬云南精神，为建设民族文化强省奠定坚实基础，并作为“社会管理创新”的成功模式得到推广和借鉴。
一、区域背景
（一）西双版纳傣族自治州
西双版纳位于云南最南端，地处北纬约21°10′，东经99°55′―101°50′之间，属北回归线以南热带湿润区。与老挝、缅甸山水相连，和泰国、越南近邻，土地面积近2万平方公里，国境线长达966公里。澜沧江纵贯南北，出境后称湄公河，流经缅、老、泰、柬、越5国后汇入太平洋，被誉为“东方多瑙河”。因此，西双版纳既是面向东南亚、南亚的重要通道和基地，也是云南对外开放的窗口。西双版纳辖景洪市、勐海县、勐腊县和10个国营农场。世代聚居傣、哈尼、拉祜、布朗、基诺、彝、瑶等13个少数民族，占全州人口的77.3%。
西双版纳傣族自治州成立于1953年1月23日。西双版纳原名勐泐，即泐人区域之意，傣历522年（南宋高宗绍兴三十年，公元1160年），傣族军事首领帕雅真受命率部进入勐泐，经长期征战，统一北方各部，于傣历542年建立勐泐国。西双版纳这个名称，是明代隆庆四年（1570年），宣慰司（当地最高的行政长官）把辖区分十二个“版纳”（傣语“十二”“西双”“版纳”是一千亩之意，即一个版纳为一个征收赋役的单位）。从此便有了“西双版纳”这一傣语名称。
1951年―1952年，国务院、云南省同意建立西双版纳傣族自治区，1955年改名为西双版纳傣族自治州。1993年12月22日，经国务院批准，撤销景洪县，设置景洪市。州下属景洪、勐海、勐腊一市两县和三区（西双版纳旅游度假区、磨憨经济开发区、景洪工业园区），31个乡镇和1个街道办事处，220个村委会，2221个村民小组。辖区内驻有1个农垦分局、10个县级国营农场和6个中央、省属科研单位。
（二）西双版纳旅游度假区
西双版纳旅游度假区是1993年9月经云南省政府批准成立的首批六个省级旅游度假区之一，为中共西双版纳州委、西双版纳州人民政府领导的直属区，为正处级机构；根据州人民政府的授权，行使县级经济管理权限和行政管理权限，经申报同意后行使部分州级审批权限。由西双版纳旅游度假区党委、管委会对旅游度假区的建设发展负总责，统一领导和管理度假区各项事务。
辖区总面积61.1平方公里，下辖1个村委会、9个村民小组以及南联山农场26个居民点、2个综合队，常住人口1.5万余人（其中曼弄枫村委会665户2936人、农场2693户5281人、城区约7000人），流动人口近0.5万人。
分为三期开发建设：
一期面积1平方公里，1993年3月启动建设，1997年基本建成。一期项目以宾馆酒店为主，共完成基础设施和公共设施建设，投资达1.25亿元，吸引投资15亿元，建成星级宾馆酒店21家，年接待游客能力100余万人次。
二期曼弄枫片区，以旅游功能为主、城市功能为辅，致力于建设集观光旅游、休闲度假、疗养体训、会议商务等为一体的休闲旅游度假区。曼弄枫片区基础设施建设于2002年2月启动，截至2010年10月已完成基础设施建设，投资2.6亿元，累计完成投资17.35亿元，引进项目资金突破100亿元。随着南传佛教文化苑、民族博物馆、国际会展中心等一批重大旅游项目投入运营，避寒山庄、安厦大酒店、低海拔体育训练中心等一批重大旅游项目开工建设，天一王国、珠宝主题文化中心、九洲国际度假村、曼弄枫综合市场、曼景勐旅游购物广场等一批重大旅游项目前期工作的推进，生态体育、养老基地等一批重大旅游项目进入储备，二期西片区初具规模，二期东片区不断推进，二期已经发展成为西双版纳州和景洪城市的新兴投资区域，景洪城市第五组团――曼弄枫组团已正式形成。
2011年，度假区管委会将三期规划纳入工作日程，规划中的度假区三期将以南联山农场为主，在“十二五”期间，将按照“优化提升一期、基本完成二期、启动开发三期”的发展思路，进一步完善规划，拓宽投融资渠道，创新度假区管理体制和开发机制，深化与大集团、大企业的合作，加快建设步伐，把度假区建设成为集现代化、国际化、生态化、民族化为一体的山水城市和山水旅游度假区。
二、政策背景
（一）新一轮西部大开发及桥头堡战略
西双版纳州作为中国面向东盟的主阵地，随着新一轮西部大开发的纵向推进，云南省“两强一堡”战略的全面启动实施，《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开发重要桥头堡建设的意见》的出台，及“大湄公河次区域跨境旅游区”的建设战略构想的形成，云南省从发展的边缘走向前沿，为西双版纳州的旅游业发展提供了巨大动力。 （二）云南省城镇上山政策
2011年，《云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的若干意见》[云政发（2011）185号]文件中提出，按照规划先行、统筹协调、山坝结合，节约用地、集约发展，突出特色、规范管理的思路，进一步调整完善土地利用总体规划、城乡总体规划和林地保护利用规划，积极引导城乡建设向山地发展，走山地、山水、生态型城镇的发展道路，切实保护坝区优质耕地，实现“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”，走出一条具有云南特色的城镇化发展路子，为西双版纳州建设山地城镇，综合开发利用低丘缓坡土地提供了政策支持。
（三）西双版纳州旅游业的“二次创业”
2009年国务院下发了《关于加快发展旅游业的意见》，政策指出：加快发展旅游业，将旅游业定义为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，为西双版纳旅游业实现跨越式发展提供新的动力。随着西双版纳州“旅游强州”战略的深入实施、建设国际生态旅游州、争创世界级宜居城市和农垦改革为西双版纳旅游度假区的建设提供了新的资源优势；景洪市打造“傣乡水城”、创建“中国人居环境奖”、“联合国人居环境奖”、规划建设南环路等基础设施建设项目也为西双版纳旅游度假区三期工程的开发创造了良好的外部环境；根据省委、省政府关于把西双版纳建设成享受天然氧吧休闲的好地方、东南亚傣文化寻根访源的好地方和冬季避寒康体度假的好地方的指示精神，为西双版纳旅游度假区在全州旅游二次创业中处于龙头地位提供了重要保障。
三、旅游业背景
（一）我国旅游业发展
据报道，随着国内经济逐步走出“金融风暴”的影响，中国人均收入及消费能力得到更为坚实的发展，2014年人均GDP已近8000美元，这也直接推动着国内旅游度假市场的快速发展与成熟，国际经验表明，在这一阶段，文化休闲旅游已作为新的消费热点，将成为推动经济杜会发展的新动力，文化休闲度假旅游将迎来更为广阔的发展前景。
我国旅游业正处转型期，突出特点是旅游产品的升级，现阶段我国旅游市场正从观光旅游形态向休闲度假旅游形态转变。度假旅游虽然是在观光旅游的基础上发展起来的，但它具有很大的独特个性，通过各种方式和活动追求生理和心理的“放松”，从而恢复正常的生理机能和心理平衡。相对休闲旅游来说，它更注重的是在固定旅游目的地的停留，因此对住宿及其配套的较高要求是休闲的高级形式。
（二）云南省旅游业发展
2009年，国家提出要把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的战略目标和任务，并先后作出了建设云南、海南、桂林三个国家旅游综合改革实验区的重大决策和部署。
2009年4月27日，国家发改委正式复函云南省人民政府，原则同意《云南省旅游业发展和改革规划纲要（2008―2015）》，这标志着云南正式成为中国旅游产业改革发展的第一个试点省份，标志着云南旅游产业改革发展上升到国家层面的试验和示范。2009年5月，国家旅游局与省政府签署了《关于推进云南旅游产业改革发展试点省建设合作协议》，正式启动了云南省旅游综合改革实验区建设。
云南省旅游业近年来总体水平保持持续快速增长态势，作为国家旅游业综合改革发展试验区，云南省旅游业正处于“二次创业”的关键阶段，目前云南省共有100多个大型旅游项目正在努力推进阶段，大项目带动大发展的格局已初步形成。
云南省实施“两强一堡”发展战略，加快旅游“二次创业”和建设旅游经济强省步伐，积极推进国家旅游综合改革试验区建设，云南旅游将进一步保持持续快速发展。
（三）西双版纳州旅游业发展
西双版纳是云南乃至全国旅游业发展起步最早的地区之一，有着丰富旅游度假资源。紧邻老挝、缅甸，是我国面向东南亚、南亚的窗口，有最便捷的交通枢纽。保存着较为完好的热带生态雨林、绚丽多姿的民族文化、神韵迷人的民族风情、舒适宜人的气候及自然环境，具有生态环境优良，生物资源丰富，民族文化多元，民族风情多样，气候条件优越，“热、傣、水、边”等资源特色；并且还是经济发达区域、知青人群情结的记忆所在。这些优越的旅游资源具有不可替代性，使西双版纳成为中外游客观光旅游、休闲度假和开展专项旅游的黄金胜地。
和云南省旅游产业发展的态势一样，近年来，西双版纳州提出“旅游兴州”战略，将精心打造“热带雨林、和谐家园、避寒胜地、神秘风情”品牌，使旅游业强势突进。随着西双版纳南传佛教历史文化旅游景区的建立，全州旅游业总体发展水平快速平稳，西双版纳州旅游目的地形象得到进一步强化，正逐渐成为云南省旅游重要目的地之一。
四、西双版纳州旅游业发展存在的问题
西双版纳州参与社会管理创新，发展旅游业的成功模式是有目共睹的，但拥有充足的国际级别旅游度假资源的西双版纳州，却处于同省大理、丽江之后的二线旅游地位。之所以会出现这样尴尬的局面，除了旅游设施及产品的老化和缺失外，还有以下几个原因：
首先，旅游产业整体档次较低，服务质量和管理水平有待提高，以传统观光型为主，客源结构单一，旅游消费水平偏低，海外游客和高端客源较少；其次，旅游基础设施投入不足，影响旅游产品的转型升级，未能将旅游度假资源转变为旅游度假产品；最后，民族文化和特色挖掘不够，旅游文化含量较低，未能较好发展延伸旅游产业链，产品种类及精品名牌不多，尤其是高品位旅游项目及高档次旅游接待设施不足，缺乏竞争力。
如何科学有效规划控制发展战略，优化资源结构，增强城市新的旅游活力，通过合理的产业结构调整，紧跟云南省“十大历史文化旅游项目”进程，打造一个以南传佛教文化为主线，融合当地傣族少数民族历史文化、热带雨林文化和景洪地域文化等多元文化的聚合型景区，成为魅力西双版纳休闲度假期的新名片，这是西双版纳州旅游业当前亟待解决的问题之一。
★基金项目：本研究属云南省教育厅科学研究基金项目（编号：2013Y605）阶段性成果，并受西双版纳职业技术学院资金支持。
