试论解放战争时期的农村基层政权建设
中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0004-02
解放区民主政权的建设，大体经历了两个阶段。第一阶段是从抗战胜利到1946年7月蒋介石发动全面内战，各根据地政权仍然采用参议会的组织形式，政权性质也与抗日战争时期基本相同。第二阶段是从1946年7月到1949年10月中华人民共和国成立。这一阶段，形成了代表会议制。整个地主阶级和大资产阶级，除了一部分开明绅士之外，都是专政的对象。
一、土地改革与解放区乡村政权的建立
解放区的土改几乎是在庆祝抗战胜利的凯歌声中就开始了，一经发动，很快就形成燎原之势。事实上，对于根据地农村基层政权来说，中国共产党已经牢牢掌握了领导权。一方面在农村政权建设中，防止地主豪绅进入政权机关，一方面又规定村公所中负责民兵、治安工作的干部由上级直接任命，在村政会议中有表决权。此外，中国共产党还在农村建立了农会、妇救会、青救会等一系列群众组织，党的一些方针政策可以通过群众团体下达执行。
在土改的头两年，解放区的乡村权力结构是一个是过渡性的结构。在土地改革中，农村基层权力结构一般是由土改工作队、贫农团和民兵三者构成的，其中工作队起着关键作用。在工作队的引导之下，吸收组织贫农组成贫农团，并以此为基础选举出新的政治骨干。在贫农团的基础上，又吸收中农而形成农会，开展土地改革工作。
土改多是以“反奸清算”入手的。反奸就是将当过汉奸的人或者有类似劣迹的地主或者富人打倒，把他们的土地财产没收，再分给贫苦农民。清算的情况则相对比较复杂，它既是在对汉奸和地主的罪行进行清算，又是对地主在减租减息过程中的一种财产的清算。这场运动在1945年冬到1946年春夏在各解放区形成高潮，其结果是农民分得了部分土地，获得了经济利益。比如，在苏皖解放区的淮北，有30万农民从汉奸和恶霸的手中夺回被侵占的土地7.6万亩，得到减租粮3 000余石。在山东解放区的蒙阴县，退回赔偿土地约3.2万亩，粮食47.6万斤[1]。在这场斗争中，新解放区改造村政权、老解放区的改选工作也在进行。贫苦农民在这些选举中要求“自由选举，选举好人”，原基层干部很大一部分都进行了重选。贫农组、佃雇小组取代原有的乡村干部成了运动的领导核心，负责改造原有农会组织的工作。
在反奸清算运动的基础上，各地的新解放区还普遍深入地进行了减租减息运动。运动中，农民通过清算租息、清算负担、清算霸占等方式，迫使地主出卖自己的土地给农民来清偿负欠。1946年，中共中央起草了《关于土地问题的指示》，也就是著名的《五四指示》。这一《指示》明确宣布“批准农民已经获得和正在获得的土地”，“坚决拥护群众从反奸清算减租减息、退租退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现耕者有其田。”[2]《五四指示》肯定了基层农民群众在反奸、清算、减租、减息、退租等斗争中已经使用的几种从地主手中获得土地的方式。这一运动执行了鲜明的阶级路线，各级机关要求地富出身的干部自愿献地，支持农民的反封建要求。在乡村政权中，有严格阶级标准的农会实际上取代了由普选产生最高权力机关的代表会制。“五四指示”发布前，农会在清算和分地中就协同政府一起工作；其后，不仅拥有了群众运动的领导权，而且在生产合作、群众武装和改造村政权等方面，都发挥了重要作用。在土地改革中，各地还结合冬学冬训，进行了整顿党组织和改造村政权的工作。一批土改积极分子进入了村政权。
1947年6月，解放军转入战略进攻阶段。形势的发展，要求解放区开展更加普遍深入的土地改革运动。1947年7月，中共中央在河北省平山县西柏坡村召开了全国土地会议。这次会议制定了《中国土地法大纲》，明确宣布废除一切封建性和半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。彻底地平分土地，它的意义不仅仅是通过土地改革消灭封建土地所有制，更重要的是，通过土地改革，彻底变革农村政治经济的核心力量。根据中央的设想，这一过程分两步完成：第一步，先由上而下整顿组织，调动地主、富农出身干部的工作，由农会、贫农团接管乡村中的一切权力，保证土改顺利进行；第二步，在平分土地后，由下而上地整顿、改造党政机构和组织，逐步建立各种经常的民主制度。
1947年后，解放战争的形势更加有利于夺取全国政权。中国共产党进一步加强了对各项工作的领导，强调指出必须克服地方主义和无政府主义，要为政权建设正规化做好准备。此后，基层农村的整党和土地改革的纠偏工作开始了。农村基层的整党在区委和工作团的直接领导下进行。在整党中，中央及时纠正了那些用贫农团取代或等同党组织，以及建立农民政权的错误认识。多数农村都在整党的基础上，召开了区村农民代表会议，把它作为接替贫农团，逐步向正规化政权体制转变的主要形式。
可以说，在土地改革中，以贫农团为核心的农民在政治上逐步成熟起来，不少人参加了中国共产党。在政治觉悟提高的前提下，农民代表会议的条件逐步成熟，通过农民代表会议，选举乡（村）政府，管理解放区的农村事务。
二、解放战争时期农村基层政权的性质和内容
抗日战争时期，“三三制”的建政原则使一切赞成抗日的人们包括大地主、大资产阶级都可以通过选举的方式参加到抗日民主政权中来。解放战争开始后，解放区政权成为人民民主统一战线性质的政权，地主阶级和大资产阶级，成为专政的对象。通过土地改革，农村的阶级结构和阶级关系已经从根本上改变了。抗日战争时期中国共产党在根据地实行的“三三制”政权已不能适应形势发展变化的需要了。在这种情况下，以农会和贫农团为基础的人民代表会议制的人民政权便在解放区农村应运而生了。到解放战争基本结束的时候，各地解放区的民主政权已经从总体上基本完成了由参议会制到人民代表会议制的转变。 在人民代表会议制中，乡（村）、区人民代表会议为乡（村）、区两级正式的最高权力机关；乡（村）、区人民代表由全体选民直接选举产生；并由乡（村）、区政府委员会由同级人民代表会议选举产生，成立乡（村）区两级人民政府。毛泽东对此曾给予了高度评价： “在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级代表会议，是一项极宝贵的经验，只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表议会一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会” [3]。
三、各大解放区的乡级政权的设置及职能
随着解放区的不断扩大，中央决定将原先各自分立的解放区政权适当加以合并，建立大行政区的人民民主政权。在这些人民政权中，乡村基层政权都进行了积极建设，中国共产党在农村的组织能力、动员能力得到进一步的发展。
东北解放区的乡级政权建设。东北解放区在区政府下设村。村政府即村行政委员会，由村人民代表会议选举出村行政委员组成，一般7至11人。村行政委员任期1年，可以连选连任。村行政委员会的主要职权是执行上级政府交办的任务以及村人民代表会议通过的决议案、公布村级公约和具体制度等。村行政委员会下设设财粮、生产、文教、民政、人民武装、公安、调解等委员，具体管理本村内的各项事务。村行政委员会中设文书1人。为便于行政领导，村政府一般还可划分若干屯民组织。这些屯民组织每组大概20至50户，设组长1人，由组内人民代表互选产生。两个组以上的自然屯，由屯内的人民代表互选出代表主任1人。一般而言，每半个月村政府召开村政会议1次，全体村行政委员参加，必要时也邀请各团体负责人出席[4]。
华北人民政府的乡级政权的建设。1948年8月，华北人民政府成立。华北人民政府的基层政权为村（乡）政权，由当地全体选民选举组成。村（乡）全体选民选举出的人民代表会议，为村（乡）政权机关，对上级政府及村（乡）人民负责。其主要职权为：议决并执行上级政府交办的重要事项；决议辖区内各项建设计划及其他应兴革的重要事项；议决财政计划及预决算；议决村人民公约；选举、监察、弹劾并罢免政府主席、副主席、委员及其他行政人员等。村（乡）人民代表会议一般选议长1人、副议长1至2人主持全会的工作，必要时可以加选驻会代表若干人组织常务委员会。村（乡）人民代表会议选举村（乡）政府委员会，对上级政府及村（乡）人民代表会议负责。村（乡）政府委员会一般由主席、副主席及委员5至9人组织。在工作许可时，村（乡）政府主席、副主席，可由议长、副议长兼任。各委员会在执行职务时受主席领导。村（乡）政府委员会任期与其代表会议代表相同，都是1年。村（乡）以下的自然村成为村的选举区域，其代表在2人以上者，推代表主任1人。此外，村（乡）政府还可以设立各种经常性的或临时性的工作委员会，吸收农民中的积极分子参加[5]。
解放战争时期，由于开展了土地改革运动，农村的阶级关系改变了，农民成为农村社会的主人。这一时期乡级政权建立的重点就是在土地改革的基础上，积极开展民主建设工作，特别是改造、建立和完善人民代表会议制度，为加强与巩固农村基层政权创造了条件。农村基层政权的巩固，对于发展与巩固解放区的革命政权，组织和推动各项社会改革，恢复和发展生产，支援解放战争等起了巨大的推动作用。解放战争时期的乡级政权建设，也为新中国的农村基层政权建设奠定了实践基础。
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