基于债务管理视角的高校举债机制研究
中图分类号：G647.5文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0092-02
引言
自高等教育走上“大众化”教育道路以来，规模以前所未有的速度实现跨越式发展。教育资源紧缺的问题随之凸显。同时，教育经费投入体制从国家全额拨款转变为国家拨款为主，学校多渠道筹措教育经费为辅。在财政资金和学校积累资金投入不足的情况下，要缓解教育资源紧张的矛盾，举债兴教无疑是一条重要的筹资之路。高校举债发展客观上缓解了经费不足的困难，促进了教育事业发展。然而，贷款是有成本的，过度贷款使财务风险随之而增，成为制约高校发展的重要因素。因此，如何完善高校举债机制，规避和化解贷款风险，确保高等教育事业科学发展，是政府、金融机构、高校面临的紧迫任务。
一、高校举债的概况
（一）高校举债的背景
随着高等教育体制改革的深化，高校自1999年起连续扩大招生规模。1998―2012年，全国高等教育毛入学率从9.8%提高到30%；全国高校在校生人数从360万人增加到2 391万人。学生急剧增加，办学条件却严重不足，基础建设、教学设施等急需扩大和改善。国家对高校的财政投入虽持续增加，但仍难以满足高校发展的需要，教育经费供给与需求之间存在着巨大的缺口。在财政资金投入不足的情况下，为了缓解教育资源紧张的矛盾，在政府主导下，多个城市投入巨额资金建设大学城，同时，不少高校与银行建立了多种形式的“银校合作”，通过商业贷款筹集建设等所需资金，即“举债兴教”，举债金额呈逐年上升趋势。高校举债发展因而被认为是高校扩招特定历史条件下的产物。
（二）高校举债的规模
2011年，审计机关对地方政府性债务开展审计。审计署第35号审计结果公告显示:截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿元，共有1 164所地方所属的普通高校有地方政府性债务，金额近2 635亿元。山东高校贷款总额185.5亿元、湖北高校贷款总额133亿元、陕西高校贷款总额114.66亿元……高校债务之高由此可见一斑。
（三）研究的意义
不仅具有加强高校债务管理，防范财务风险的现实意义，而且可为决策提供依据，同时具有丰富教育经济与管理理论的价值。
二、高校举债存在的问题
（一）政府对高校举债缺乏必要的监管
在高校举债之初，行政部门对高校贷款缺乏有效指导和宏观调控，在强化贷款约束方面缺乏有效的控制和监管，对贷款行为与贷款额度一无审批、二无考评，基本处于监管空白状态。
（二）银行对学校贷款审批不严格
银行基于“高校贷款，政府埋单”的误识，认为高校贷款得到政府的默许与支持，有学校信誉和收费权作抵押，相对企业，更愿意将款项贷给高校，并且对贷款额度未作过多的限制，疏于审批。
（三）高校对贷款管理不规范
一是对建设项目缺乏科学论证。有的高校脱离自身实际情况盲目扩张，大兴土木，贷款论证不充分导致贷款规模超出经济承受能力。二是筹资渠道不宽。高校对财政拨款仍有着较强的依赖性，自筹资金积极性不高。遇到资金周转困难而财政不予支持，马上想到申请贷款，过量使用银行贷款。三是理财观念不强。有的高校缺乏勤俭办事业的思想，教育资源利用率较低，主观上还贷意识不强；有的高校贷款结构失衡，贷款期限搭配不合理，造成还款期过度集中，加大了财务风险；有的高校对支出控制不严，造成了浪费损失。如果开源措施不力、支出控制不好，即使筹到再多资金也有出现流动资金“断链”的危险。
三、高校举债存在风险
适度举债可以促进高等教育事业的发展，但过度举债会成为制约学校进一步发展的瓶颈。过度举债带来的最直接也是最严重的后果就是财务风险增加、财务状况恶化，使高校面临财务危机。最早暴露财务危机的吉林大学4年贷款30亿元，从2005年起每年付息多达1.5亿元以上，出现资金链断裂的风险。随着还贷高峰的到来，部分高校已没有偿还本金甚至偿还利息的能力，造成了新的金融信贷风险和高校财务风险，成为影响高校发展的重要因素。
四、建立和完善高校举债机制的必要性
举债兴教使高校债台高筑，还本付息的压力使财务风险骤增，给国家、社会、学校、学生带来严重的负面影响。或扰乱金融秩序，使公共财政不堪重负；或使高校进一步提高或变相提高学费，加重学生的负担。因此，建立和完善高校举债机制，规范举债行为，势在必行。由于高校举债与政府、银行、高校的利益相关，需要三方密切合作，共同化解高校债务危机，促进学校有序发展。
（一）可预防高校财务风险转化为财政风险
虽然高等学校在民事活动中享有民事权利，承担民事责任。但如果高校教育教学活动因贷款无法偿还而受到影响，面临诉讼或破产压力时，作为公办高校举办主体的政府从维护社会稳定、促进经济发展、提高生产力水平的角度出发，只能出面救助学校，承担贷款风险，不得已要为高校的贷款“买单”，国家财政将成为高校财务风险的最后承担者。建立和完善高校举债机制可预防高校的财务风险转化为财政风险，促进经济的平稳运行和社会的和谐发展。
（二）可化解银行金融风险
目前，高校实行的是信用贷款，多以学费收费权作质押，而学费收入作为财政性资金需实行“收支两条线”管理，一旦贷款到期不能偿还，银行难以真正行使对收费权的质押权利。如银行在政府隐性担保下不顾金融市场规律和借贷规则，盲目地将大量的资金贷给高校这样没有营利能力和独立产权的非营利组织，蕴含着巨大的金融风险。如无机制控制高校贷款额度，一旦过度负债，无法按期还本付息，形成放贷银行的不良贷款，将扰乱国家金融秩序。建立和完善高校举债机制可将贷款规模控制在高校可承受范围之内，化解金融风险。
（三）可防范高校债务危机并提升办学质量
中国现行体制下，银行，尤其是国有银行，坏账再多也不会破产；大学，尤其是公办大学，债务再高也不会破产。基于政府最终负责的预期，高校大胆借，银行放心贷。有的高校的贷款规模大大超出经济承受能力，甚至连利息都还不起，出现入不敷出、濒临“破产”的境况。在这种办学环境下，教师的待遇无法保障，设施设备无法更新，科研经费不能落实，提高教育教学质量成为了空中楼阁。建立和完善高校举债机制，适度贷款，可防范债务危机，使高校有足够的资金保证教学和科研的正常进行，提高办学质量与办学水平。
五、完善高校举债机制的建议
完善高校举债机制需要内外结合：加强外部监管和强化学校内部管理。唯如此，方可提升办学核心竞争力，化解财务风险，赢得发展空间。
（一）对国家层面的建议：强化行政约束力
作为还款来源单一的高校，其公益性质使其财务风险一时难以化解。为保障高校的健康持续发展，行政主管部门应强化对高校贷款的约束，建立贷款备案、审批制度。对需要贷款建设的项目在立项之前，先进行可行性论证，对因贷款而面临的风险充分评估后再对立项项目作出审批意见。为提高高校的办学自主权，建议行政部门适当放权，根据不同发展时期的高校实际情况，给予高校一定的自主贷款上限额度（如正在建设新校区的高校资金需求量大，可上浮一定比例的贷款额度），并设置预警指标，在指标以内的贷款由高校自行决定，报行政部门备案，超过指标之后的贷款需要行政部门审批。如资产负债率在20%以内，风险可控，高校可自主申请贷款并报主管部门备案；超过20%，贷款前必须经行政部门审批。由教育厅、财政厅、审计厅等行政部门定期或不定期地对高校贷款情况进行专项检查，对超额度贷款的高校，在适当范围内进行通报并追究相关责任人的责任。
（二）对银行层面的建议：合理控制贷款规模
高校的贷款大部分用于基本设施建设，基建项目大都建设周期长，回收率低，银行应根据学校的负债承受力控制发放贷款。
1.坚持审慎的信用配给机制
银行要本着谨慎性原则对高校还款能力进行评估，严格执行信贷集中风险管理政策，详细调查分析高校的财务状况，对贷款进行限额管理，避免过高估计高校的发展能力及金融期限过于集中导致业务失控。
2.强化已发放贷款的管理
银行应定期了解高校的办学状况和财务状况，监控贷款的使用，对高校的信用评级进行评审，并建立专项档案管理，记录支付利息、偿还本金等情况，对贷款质量加以评价，以确保已发放贷款的安全。
（三）对学校层面的建议：完善财务内控体系
学校应遵循内部控制全面、有效的原则，选择切实可行的内控方式：建立健全招投标制度等系列内控制度、健全决策机制、明确授权审批、科学配置资源、强化预算管理等。首先加强与企业合作，将科研成果转化为生产力，增加学校收入；开展对接式培训、与国内外合作办学等多形式拓展教学业务，拓宽开源渠道；探索后勤实体运作模式，通过改革创收；评估资产使用效益，提高资源利用率；其次在预算管理过程中，坚持适度从紧和勤俭办学的理财思路，按预算额度和用途控制费用支出，强化预算执行绩效评价，构建事前、事中和事后的预算管理体系，提高资金使用效益。
教育关乎万户千家，与家庭、社会和国家的利益息息相关，受到各界的广泛关注，迫切需要管理者对高校因举债而引发的财务风险进行分析和控制，完善高校举债机制，防范财务风险，以保证高校的可持续发展。
