论政府公共工程绩效审计的项目选择及评价标准
中图分类号：E271文献标识码： A
引言
公共投资工程项目绩效审计是指由独立的审计机构或审计人员依据法律法规，选择和运用合理的审计程序和方法，对公共投资工程项目的效果性（Efficient）、经济性（Economy）和效率性（Efficiency）（“三E”审计）提出综合评价意见，促进政府部门加强公共投资工程项目管理和审计活动的有效性。审计的经济性主要是审核在公共工程投资项目中，能否使用最低的耗费和支出节约建设项目工程的各项经济资源，其投资工程设计、施工和维护是否有效；审计的效率性主要是指投入公共工程项目的资金运用、竣工验收、设备使用和员工雇佣等情况是否都能充分利用，各项经济活动是否有效率；审计效果性主要审核公共投资项目或方案的实际情况能否达到预期效果，能否实现或取得预定的社会效益和环境效益。
一、公共工程项目绩效评价的内涵和目的
1、评价的内涵
本文将公共工程项目界定为为了满足社会公众需要，生产或提供公共物品（包括服务）的项目，其最终业主是政府，具有公共品性质和公益性目标，通常是固定资产投资项目。
对于公共项目来说，绩效是“绩”和“效”的合成，即成绩和效率，是项目建设成果与过程的综合反映和体现。“绩”指项目结果是否达到预先设定的目标，主要任务是否完成，完成得怎样，侧重反应项目的结果；“效”则指完成项目的效率，侧重反应项目过程。由此可见，绩效包括两部分内容：与项目相关的组织行为以及这些行为所产生的结果，需要注意的是，后者并不包含受系统其它因素（如自然条件）影响而产生的结果[1]。
2、 评价的目的
实施公共工程绩效评价的必要性：是社会公众对公共资源实行有效监督的需要；是国家不断完善投资管理体制、正确制定各项经济政策的需要。通过评价可以：促进政府投资资金的合理有效使用；加强对权利的制约和监督；促进项目的后续运营达到预期效果。
3、公共工程绩效评价的理论依据
公共项目绩效评价的理论支撑是：（1）公共项目分析理论；（2）可持续发展理论；（3）福利经济学理论[2]。依据以上理论基础得出本文的公共工程绩效评价结构图如图1所示。
二、公共工程项目绩效评价指标体系的构建
1、绩效评价的层次及内容
公共工程项目绩效评价是一项系统工程，评价范围涉及了管理模式的全过程、全方位，为了使评价能抓住要害、落到实处，评价角度应从以下三个层次把握：国家层次，主要是对公共工程项目带来的整个社会宏观方面的影响，包括制度方面的影响以及实际对整个社会的影响；地区层次，主要是关注公共工程项目影响到的地区，包括对地区的经济、文化、环境、人口影响等；项目层面：主要是对公共项目影响的人群的关注，了解到项目对不同人群的影响，以及对以后构建该类公共项目的启示等。从这三个层次出发，将公共工程绩效评价的内容归纳为以下五个方面内容。
（1）管理绩效，是项目绩效评价的基础和重要组成部分，主要是指对项目管理工作情况的动态检查、监督和评价，其评价时点应覆盖项目的从事前到事后的完整生命周期。按照评价内容的不同，又可分为资金、进度、质量、安全、组织、沟通管理等。
（2）经济绩效，主要是指对项目在原始预测、实际与未来等不同背景下针对社会经济资源使用和配置情况的分析与评价，可分为经济效益、投入产出。
（3）社会绩效，主要是分析社会政治、经济、环境因素之间的影响与贡献。
（4）生态环境绩效，主要是分析和评价项目对环境质量、自然资源、环境效益以及移民的影响。
（5）可持续绩效，主要是参照项目预期目标，以项目实际结果或预测情况为依据，对项目的效果和效益以及项目在经济、社会、环境等方面的可持续发展因素进行分析，找出差距和影响因素，进而指导和完善新的项目决策与建设。
2、指标选取的原则
对公共工程进行绩效评价，需要用定性和定量指标来进行衡量，因此就要选取合适的指标。选取指标时除了需要遵循科学性、可比性、实践性、可操作性、全面性和必要性等一般原则之外，还应遵循以下几个原则。
（1）过程指标与结果指标相互补充。因为公共工程的实施是一个多层次、开放式的复杂系统，在不同的层次上具有不同的特点。过程指标所放映的是工程实施过程中项目管理工作，这是管理能力的客观反映。而结果指标所反映的是管理工作的效果，它是管理能力的外在表现形式。
（2）综合指标与单项指标相互补充。一般来说，综合指标能综合反映出各方面主要内容，它是指标体系的主体。但是综合指标一般比较粗，因此需要采用单项指标来加以补充，以便能全面反映问题。
（3）制定相关法律制度与合理的评价标准
健全法律、法规对绩效审计的规定。对承担大金额（如50万元以上）的公共工程投资项目的单位和部门或项目责任人，必须按法律规定在年度终了时，对本年度的绩效进行自我评价，并积极向财政、审计部门报送绩效自评报告，主要包括基本概况、项目绩效目标、项目执行情况、自评结论、问题与建议、评价人员等内容。若投资项目实际绩效与预期绩效目标存在差异，应在自评报告中作出详细说明或解释，并指出未来改进的目标和方向。同时，做为上级发展和改革部门应负责监督检查公共工程投资项目计划的执行情况，督促项目主管部门或者承担单位按照规定开展绩效评价工作，对工程项目资金（财政专项支出）管理和使用情况全过程地监督检查，并提出相应的绩效审计评价。
建立合理的公共投资工程项目绩效评价指标。主要分为项目前期绩效审计评价、项目建设期绩效审计评价和项目竣工运营期绩效审计评价三大类，具体包括：项目前期绩效审计评价主要在投资预算之前，采用一定的科学方法对该项目在社会、财务状况、生态环境等方面指标体系进行系统分析和评估，如资金来源指标、社会效益指标等；项目建设期绩效审计评价是指对该项目在建设期内的财务管理、工程进度、质量和合同执行情况等方面所进行的评估，如建设工期指标、资金使用指标等；项目竣工后运营期绩效审计评价是指对已交付使用的公共工程投资项目实际取得的经济效益、社会效益、环境效益进行综合评价，以判断达到目标的程度和项目可持续性等方面，如实际投资利税率、实际投资回收期。
出台相关绩效审计操作规程。一是做好项目的估算、设计概算、标底、施工图预算以及竣工结算编制等基础工作，为公共工程投资项目绩效审计打好基础，避免出现结算超预算、预算超概算、概算超估算的现象。二是项目执行绩效审计评价。对项目建设实施过程、结果的有效性进行评价，评价实施过程的结论可作为政府资金拨付的依据，结果评价的结论可作为审批其他同类项目立项的参考依据。
结语
公共工程的绩效评价贯穿项目的全生命周期，是一个动态的循环过程，因此，本文构建了项目全生命周期的动态的指标体系，该指标体系还需要根据实际工程项目进行指标的删减。接着构建了层次分析―模糊综合评价的绩效评价模型，提出了绩效评价的过程，以期对公共工程项目的绩效评价有参考性。
