金融改革背景下构建我国存款保险制度的思考
中图分类号：F83 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）13-0081-02
随着经济全球化的发展，我国金融改革步伐进一步加快，利率市场化进程逐步推进，我国金融体系与国际接轨越来越紧密，金融风险不断加剧。存款人的利益不断受到威胁，整个商业银行系统也面临前所未有的不确定性。存款保险制度的建立能有效保护存款人的利益，加强央行和监管机构对商业银行的监管力度。
一、构建我国存款保险制度的背景
自金融业诞生以来，银行倒闭事件时有发生。2008年，美国爆发次贷危机，进而发展成席卷全球的经济危机，多家金融机构倒闭，实体经济遭受重创。由于美国存款保险机构的及时介入，保障了存款人的利益，才没有造成更大的金融恐慌。我国一直以来实行的都是政府作为最后买单人的隐形存款保险制度，但随着我国金融改革的深入，民间资本逐渐进入融资市场，利率市场化进程进一步加快，建立显性的存款保险制度再次提上议事日程。1993年，国务院提出建立存款保险基金，但是当时国家信用根深蒂固，我国几乎没有银行倒闭，保险基金的建立迟迟没有进展。20世纪90年代末，金融海啸席卷全球，金融机构破产倒闭相继出现。1998年，国有商业银行市场化逐步推进，政府对商业银行贷款实行资产负债比例管理。2003年，商业银行股份制改革逐步推进。2011年，我国“十二五”规划纲要中提出要建立存款保险制度。2012年，政府工作报告对深化金融改革的建议中明确提出推进建立存款保险制度的要求。2013年7月，央行全面放开金融机构贷款利率管制，并在其发布的《中国金融稳定报告》中指出建立存款保险制度的条件已经成熟。十八届三中全会提出完善金融机构市场化退出机制、研究建立存款保险制度。2014年，央行副行长易纲在人民银行工作会议上表示，存款保险制度在金融危机、欧债危机中发挥了重要作用，建立显性的存款保险制度已经成为推进金融改革的必然选择。2014年11月30日，中国人民银行公布了《存款保险条例（征求意见稿）》，我国的存款保险制度已经经过立法研究和制度设计的深层次论证，进入征求意见阶段。
二、存款保险制度推动金融改革
（一）推进利率市场化改革
利率市场化是金融市场化过程中重要的一步，利率市场化的过程也是风险释放的过程。利率市场化增加银行风险，主要表现在：名义利率变动幅度增大，银行系统更加脆弱。利率市场化后各家银行通过提高存款利率争取存款，银行的利润空间被进一步削减，银行业竞争加剧。同时，贷款利率的“天花板”被解除，银行为了获得高额回报而选择高风险的贷款组合，银行承担过多风险。金融市场化改革后，银行缺乏市场化后必要的技能和经验，更多从事风险过高的业务，经营过程中过度强调营利性，忽视了安全性和流动性。存款保险制度的建立就是为了维护金融体系的稳定和保护存款人的利益，和具有最后贷款人职责的人民银行、具有审慎监管职能的金融监管机构共同构成一张金融安全网。
（二）促进民营银行和互联网金融领域的发展
存款保险制度在推动利率市场化改革的同时，也为民营银行、互联网金融领域的发展创造出巨大的空间。《2014年中国互联网金融投融资报告》显示，2014年中国互联网金融投融资案例169起，融资金额约为23.31亿美元，金融服务类、网贷类、支付类企业获得融资最多。2015年，互联网金融跨入资本时代，资本快速聚集到互联网金融领域后，创业公司有尽快盈利的要求，疯狂发展的背后是金融风险、运营风险的迅速膨胀，存款保险制度的建立可有力地促进互联网金融的健康发展。传统金融机构的垄断局面会逐渐打破，并逐渐改变以往社会融资成本过高的现象。利率市场化倒逼传统金融机构实现本质的转型，未来的竞争将集中在服务和安全方面。存款保险制度的建立有利于促进市场合理化竞争，降低国家的兜底责任，进一步降低社会的无风险利率。
（三）促进中小银行发展
通过建立存款保险制度，保护濒临破产的银行，完善银行业的退出机制，更好地预防银行破产导致的“多米诺骨牌效应”。存款保险制度对不同经营质量的金融机构实行差别费率，增强中小银行的信用和竞争能力，为各类银行创造一个公平竞争的环境，形成面向三农和小微企业的小金融机构体系，推动各类银行业金融机构同等竞争和均衡发展，形成更加合理的金融体系结构布局，提升金融业服务实体经济的能力和水平。同时，存款保险制度可为中小银行创造一个稳健经营的市场环境，改善存款人对银行的预期，提升市场和公众对银行体系的信心，增强整个金融体系的稳健性。美国社区银行的健康发展，在很大程度上得益于美国存款保险制度的建立和完善。让小银行具备与大银行平等竞争的制度基础，有利于维持整个金融体系的多样性，也能更好地加强对小微企业、社区和农民的金融服务。
三、构建存款保险制度的障碍
（一）防范道德风险，避免预算软约束
预算软约束是指向企业提供资金的机构，政府或银行未能坚持原先的商业约定，使企业的资金运用超过了它当期收益的范围，而该企业没有被破产清算，而是得以救助继续存活下去。存款保险制度的初衷是为了保持公众对银行的信任，建立稳定的金融秩序，但是却容易诱发道德风险。获得贷款的企业会将自身的经营风险和成本向外部转移，由其他保险机构或政府买单，就是预算软约束的表现。由于存款保险机构对经营风险的保障，银行在经营过程中倾向于选择从事营利性较高而安全性不足的业务，在存款利率全面放开后过度吸收存款。即使银行发生了信用危机，最终承担责任的是存款保险机构和社会公众，这就是银行将风险外部化的道德风险。道德风险存在于经济生活的各个领域，而金融系统由于其本身的脆弱性，更容易受到道德风险的冲击。防范道德风险，对参与投保的商业银行和其他金融机构进行硬约束，严格金融监管、加强对金融机构考核，是构建完善的存款保险制度必须解决的问题。 （二）存款保险制度不能避免系统性风险
存款保险制度设立的初衷在于防止挤兑对银行带来的流动性风险，并阻断破产银行风险传染，避免非系统性风险演变为系统性风险。但银行面临的不仅仅是存款人缺乏信心引发的挤兑风险，银行面临的最大风险实际上是经济周期波动产生的系统性风险。利率市场化和银行综合化经营使银行承担着更大的利率风险和资本市场波动的风险。2008年9月15日，美国第四大投资银行雷曼兄弟宣告破产，引发了超过6000亿美元的债券违约，导致美国金融市场的动荡，加大了银行交易账户的损失，而同期联邦存款保险公司（FDIC）的资本余额仅为346亿美元，一家中型银行破产即可用完其全部资本。结果，美国政府出巨资对两大抵押贷款巨头房利美和房地美、花旗、摩根大通等大型机构进行援助，才避免了金融危机的进一步扩散。在这次危机中，美国的存款保险制度在一定程度上避免了危机的进一步恶化，但没有从根本上解决危机造成的损失。原因在于，商业银行、保险和证券公司的混业经营使得后者的经营风险通过金融市场迅速传递到商业银行的交易账户，导致银行资产结构发生剧烈调整，而保险和证券公司的资产并未参与保险。商业银行交易账户和表外资产所占比例大幅度上升，在金融市场动荡的情况下，商业银行承担了更高的风险。利率市场化、监管机构放松管制等宏观环境的变化引发的金融体系的系统性风险超越了存款保险制度的保险范围，只有政府才能真正应对系统性风险，承担起“最后借款人”的职责。
四、进一步完善存款保险制度的政策建议
（一）保持存款保险基金管理机构的独立性
《征求意见稿》指出，投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照条例的规定向存款人偿付被保险存款。我国推进存款保险制度过程中，应该保证存款保险基金管理机构的相对独立，加强存款保险机构对问题银行的干预和处置能力。中央银行、银监会、存款保险机构三者分离，互相制衡。金融监管机构的审慎监管、中央银行的最后贷款人以及存款保险基金管理机构，是构成金融安全网的三大支柱。监管权包括检查权和处罚权，银监会主要检查金融机构是否违法违规，中央银行主要检查财务状况和流动性状态，存款保险机构主要检查存款人信息是否完备。中央银行和存款保险机构可以委托监管部门代理检查，实现信息共享。在处罚方面，银监会进行行政处罚或追究法律责任，中央银行进行信息披露，存款保险机构则可以提高相应保险费率，出现资不抵债由存款保险机构处置。
（二）完善银行信息披露制度，防范银行道德风险
早在2007年，我国就出台了《商业银行信息披露办法》，办法中对银行需要披露的信息做出了具体明确的规定，包括财务会计报告、银行经营过程中可能出现的风险等有关信息。只有这些信息及时、准确的公布，才能让公众以及和银行有利益关联的相关群体进行相关操作，降低自身风险。银行和客户之间信息的不对称是银行产生道德风险的根源，信息的不对称使得银行在有些情况下将自己高风险行为造成的损失转嫁给了相关利益方，从而给整个金融体系造成了更大的损失。因此，在推进存款保险制度的过程中，必须使银行和存款人之间的信息透明化，完善我国商业银行的信息披露制度。借鉴美国的监管方式，减少监管的随意性，杜绝宽容监管。对不同资本充足率等级的银行规定监管的强制性条款和选择性条款。一旦银行的资本状况出现恶化，及时调整相应条款，并对银行资本充足率下降到资产总额的具体比例做出明确规定。
（三）执行差别费率制，向中小金融机构倾斜
《征求意见稿》指出：“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整”。规模较大的系统性银行，因其安全系数高、经营管理状况较好，保费相对较低；而相当数量的中小银行和民营银行，安全系数较低，保费也相对较高。存款保险机构应该考虑面向三农和小微企业的中小金融机构倾斜，在资本充足率等指标良好的情况下适当降低其费率。通过关注银行的偿债能力、运营能力、盈利能力、贷款投向方式等因素，通过量化分析模式，构建多层次风险评估指标体系。在存款保险制度的设计中，多从降低风险和稳健性来考虑，将银行的资产风险和银行必须交纳的保险费率相联系，银行资产风险越高，所交保险费越高。增强存款保险制度的公平性，减少逆向选择和道德风险。
