民办小学生托管机构法律规制诸思考
下午4：30对很多家长而言是一个相当尴尬的时间。放学了，老师下班了，家长还未下班，家中没有老人帮忙接送，孩子们何去何从？为了缓解这一局面，民办小学生托管机构就产生了。这种机构一般是指民居办学的，容纳20-30人左右，以作业辅导和兴趣培养为主要内容的临时教学场所。经统计，武汉市绝大部分小学2KM范围内都存在此类托管机构。新世纪以来，教育培训行业市场需求巨大，利润也相当可观，颇具投资吸引力。有趣的是，此类托管机构的数量经历峰值后却呈现出较强的稳定性，即现有民办小学生托管机构往往在周边区域内有延续性，稳定性，长期开办并且有着高认同度。它的认同度来源于稳定性，稳定性又进一步提升了认同度。此中既有就近办学甚至是教师家属办学使得托管市场本身带有一定的排他性的原因，也有4：30―5：30是家长下班和孩子放学时间衔接上的一个缺口，大部分家长的直接要求是“补位”，也即托而管之，新兴各色培训班吸引乏力的原因，还有家长的心理价位是40元/小时以内，较低的价格对新办托管班而言稍显压力的助力。然而，此类有着高认同度的“托管班”却存在着极大的隐患。调查发现，这类托管机构往往缺乏市场准入标准，监管方式、伤害预防机制都相当不明确，绝大部分托管机构的责任承担力度严重不足。事实上，尽管近年来民办小学生托管机构的问题越来越突出，但是相关理论研究却少之又少。可以说，民办小学生托管机构既是权力配置的盲区，也是权利保护的死角。
民办小学生托管机构是否合法？这是与之有关的法律规制中的基础性问题。教育培训机构一般指的是民办非学历教育机构。目前从事教育培训的机构大致分为三类：第一类是非企业性质的民办学校，由个人或者企业出资，需有办学资质并经教育行政部门注册、民政部门注册；第二类是职业技能培训机构，需经人力资源和社会保障部门许可设立，从事相关职业技能培训；第三类是教育咨询公司，为工商部门注册登记的盈利性机构，在实际生活中也是最常见的培训机构组织形式。此三类中，进行教育培训的适格主体为第一类和第二类，目标市场为学生的主要是第一类和第三类，其中教育咨询公司没有获得教育行政部门许可，事实上并不具备办学资格。显然，本文研究的民办小学生托管机构不符合上述三种组织形式中的任一种，而是一种事实存在的，且未经任何主管部门批准的盈利性机构。形式上最接近于教育咨询公司。调查还发现，武汉市的托管班有两种存在形式，一种是教育咨询公司便搭托管业务，即教育咨询在进行培训业务的同时，附带提供放学托管服务。另一种是无任何登记注册手续的居民办学，且后一种的比重接近七成。《民办教育促进法》第六十六条规定，“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”，但目前并没有详细的“另外规定”。可以说，培训托管行业一定程度上游离于体制外。我国《教育法》第二十五条第三款有一原则性规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”强调了教育机构的公益性。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条也有定性，“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”然而，仅仅“合理回报”是无法满足民办学校维持运营要求的。因此，即使有“非盈利”的要求，民办学校要生存发展也不得不“盈利”，此为问题之一。民办学校准入门槛较高，相比之下教育咨询公司的准入门槛则低了很多，很多办学者选择申请注册教育咨询公司，以培训公司为民办学校出资人，或者以教育咨询公司的名义从事教学活动。实际上后者超出了其营业范围，是不合法的。但在对之的管理上却乱象纷呈：一方面，教育行政部门不插手盈利性行为，另一方面，工商管理部门对教育教学方面的管理也常常推诿。教育行政部门和工商管理部门谁来主管？这个问题同样亟待解决。综上，可以说，民办小学生托管机构的问题实际上是当前教育培训机构畸形发展的衍生问题。要对其进行科学管理，重点和难点都是解决上游教育机构的失范问题。
在调查中，笔者发现了针对民办小学生托管机构问题的一些新思路。如在武汉市洪山区四眼井社区存在着一种新型的托管班――“四点半学校”，这种托管班是由社区自发组织，自行管理，自我服务的。辅导人员主要是社区管理人员，每月仅收取300元/人的合理运营费用，认同度相当高。又如华中师范大学教工社区同样开办了“四点半学校”，吸纳全校区志愿者为孩子们辅导，学校后勤处给以支持，面向教工子女是免费的。这种社区服务中心组织的托管班由各级民政局管理，同时接受公安、消防、卫生等有关部门的指导和监督，属于比较良性的运营方法，可以推广。除此之外，我国东部沿海地区，以上海为例，是存在学校延长教学时间，免费为孩子们提供“托管”服务的现象的。这种模式不存在市场准入规范，且有明确的主管部门――教育局，同上也接受家长和社会的监督。在收费上，经教育部门批准，向物价部门申请审批，在开办和运行的发展上都更加科学有序。不得不说，当前成本较低，发展较广的良性模式是社区办学，而在未来一段最终解决这一问题，也许指向的是学校托管。
