我国公共图书馆服务均等化问题研究综述
随着经济的发展、人民生活水平的提高，文化需求越来越大，健全公共文化服务体系成为我国政府工作的重点之一。从2006年十六届六中全会明确提出要“逐步实现基本公共服务均等化”，到2007年开始实行“农家书屋”文化惠民工程，再到2015年1月出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等多项政策中不难看出，公共文化服务体系建设日趋加强。而作为公共文化服务体系组成的重要部分的公共图书馆，更需做好服务均等化，为所有读者提供普遍均等的服务。
一、公共图书馆服务均等化的概念及政策
1.公共图书馆服务均等化含义
服务均等化起源于普遍服务这一说法最初是在电信业提出的，它的提出是为消除电信业垄断，即由政府进行调配，以保证社会和谐为目的，使电信业各大亨义务为所有公众提供无差别的电信服务[1];后来进一步发展为普遍服务，即将“普遍的均等服务原则或普遍原则与均等原则的结合”。所以，公共服务均等化可解释为使人人都能享受到公共服务，享受平等的机会。作为公共服务重要部分的公共文化服务，亦需要实现均等化，使人人都享受的无差别的文化服务。公共文化服务体系的组成部分可谓多种多样，如公共图书馆、公共博物馆、公共艺术馆等，其中公共图书馆可以说是公共文化服务体系的重点，因此，做好公共图书馆服务均等化也便成为健全公共文化服务体系的基础。
关于公共图书馆服务均等化的概念并未统一，其中：联合国科教文组织的《公共图书馆宣言》对普遍均等的表述是：“公共图书馆应不分年龄、种族、性别、宗教、国籍、语言或社会地位，向所有的人提供平等的服务。”国际图联2002年8 月颁布的《格达斯哥宣言》对图书馆普遍均等服务的阐述则为：“不受限制地获取、传递信息是人类的基本权利，图书馆与信息服务机构应该为所有用户提供平等服务，不允许有种族、国籍、性别、性取向、年龄、是否残疾、宗教和政治信仰的歧视。”[2]同时也有人理解为公共图书馆能为所在社区公众提供平等的图书借阅、文献检索、专业咨询、知识共享、文化交流等服务，以促进公众的公共文化权利平等的行为[3]，或是指一个国家或地区的公共图书馆服务体系可以保障居住在其中的所有人，无论其地位、年龄、性别、健康、种族等多么不同，都能就近获取需要的知识、信息、文化资源以及其他的图书馆服务[4]。总之，可以说“公共图书馆服务均等化”是“普遍服务”在图书馆领域中的应用。而作为公共服务的一员，要实现“均等化”，就必然需要政府通过立法、政策、经济等多重保障，以实现对所服务的社会群体提供非歧视性和可获得性的文化服务，即无差别地向所有社会群体提供服务，不因种族、国家、性别等因素而差别对待，同时，确保所有社会群体无论何时何地，都能得到所需要的文化服务[5]。
2.我国公共图书馆服务均等化相关政策
近年来，为推动我国公共图书馆服务均等化的发展政府做出了不少努力。2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》指出，将政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上，要坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡、地区等多方面协调发展[1]。同年，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能[6]。2007年党的十七大报告也强调指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。”[7]并于该年施行“农家书屋”文化惠民工程。2008年我国启动图书馆法立法工作;2012年文化部、财政部提出“十二五”期间，将共同开展“国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作”;2015年1月12日出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等。从相关政策的发布可以看出，我国政府为图书馆服务均等化实现创造了良好的政策环境，公共事业的均等化发展已经成为了我国发展的一个重要方向。
二、我国公共图书馆服务均等化发展现状
1.文献资源总量不足、配置不均，服务水平差距大
首先，我国基层公共图书馆较少。据统计，2008年我国公共图书馆共2 825个，平均每47万人拥有一个公共图书馆，与国际标准“平均2万人左右拥有一所公共图书馆”相差甚远[8]。其次，资源总量不足，在分配上呈现地区、城乡差异。比如在购书经费上，2007年全国公共图书馆人均购书费是0.60元，同年大城市如北京、天津、上海分别高达2.46元、2.21元、6.06元，远高于全国平均水平;相比之下，如广西等偏远地区人均购书费只为0.17元，远低于全国平均水平。再者，2008年全国公共图书馆人均购书经费0.794元，2010年全国公共图书馆人均购书经费0.829元，2013年全国人均购书经费0.79元，多年来全国公共图书馆人均购书经费都较低，且区域差距大。而人均藏书也不容乐观，2007年，我国人均拥有藏书量是0.39册，上海市人均拥有藏书量高达4.48册[9]，2009年全国图书馆人均藏书量仅为0.44册，远低于国际图书联合会人均1.5―2.5册的标准。再如馆舍面积，东部发达地区平均每馆面积为11 189m2，而西部地区仅为4 951 m2。馆藏量，东部地区平均每馆馆藏量为75.3 万件，西部地区仅为25.4 万件[10] 。所以，由以上数据可知，我国公共图书馆服务均等化现状不为乐观，不仅资源总量不足，且分配不均。
2.相关部门重视程度不足，图书馆资金投入较少
近年国家对公共图书馆的资金投入虽然整体呈上升趋势，但占国家财政总支出的比重仍相对较低。例如，2007年全国文化事业费为198.96亿元，仅占国家财政总支出 0.40%，而相比教育、卫生、科技事业费占国家财政总支出的比重14.31%、4.00%、3.58%，可以说是所占甚少[11];再如 ，2008年全国文化事业费仅为财政支出的0.40%，2009年则为财政支出的0.39%，2010年全国文化事业费用323.06亿元，2011年为392.62亿元，2012年为489.27亿元，虽然年均增速保持在18%以上，但文化事业费占国家财政总支出的比重基本维持在0.39% ―0.41% 之间，还是投入不够。而人均地计算一下购书经费，就会发现有些偏远地区的图书馆人均购书经费甚至不足1元，抑或是已连续多年都没有经费购进新书[12]。造成此局面，除了相关部门不够重视、国家经济实力发展有限外，还与图书馆不能有效地吸收、动员社会力量，图书馆管理模式不当等多方问题有关。在我国，公共图书馆完全依赖于国家或地方的财政拨款，长期以来，只能单纯地等、靠、要国家的财政拨款，使得公共图书馆发展极为缓慢、尴尬[13]。 3.管理模式存在问题，缺乏公众有效参与
目前我国公共图书馆实行的是“一级政府负责一级图书馆”的横向管理体制[14]，行业管理、经费来源、人员编制等分属于不同部门，各部门缺乏必要的协调统一，而各级图书馆又相对独立，不能有效形成图书馆联盟，各馆资源更是不能有效地进行交流[15]，最终导致图书馆管理机械无法变通，缺乏发展的活力，使公共图书馆形同虚设。目前，在我国经济较为发达的广州市，其公共图书馆在图书馆设施建设和布局方面，就是以行政区划为依据，以政府财力为保障，而不以人口多寡、增长快慢等因素来设置分布图书馆，虽在架构上设有街镇及以下基层图书馆，但依附于文化站（室），隶属于群众文化系统，基本上无法发挥作用[16]，最终导致图书馆利用率低，未能实现高效服务。相比之下，香港则以服务人口分布、需求为依据，6年间增设7座图书馆，相应设置中央图书馆、主要图书馆、地区图书馆、流动图书馆等四级图书馆，作为一个整体为社会提供服务。与此同时，我国公共图书馆因为是国家公益机构，都隶属于各级政府，大多由各级政府直接管理，很少能让大众参与管理，因此公共图书馆所提供的服务很多时候并不是读者第一需求的，且服务存在很大差异，服务均等化基本很少体现[17]。
4.法律保障不到位，图书馆独立性相对较差
2008年我国启动了图书馆立法，但至今相关法律并未出台，仍是一份草案。在立法未能充分保障的前提下，一系列的措施就不能保证充分实行，像是对公共图书馆的拨款、政府扶持公共图书馆发展等措施，在没有法律的强制帮助下，只依靠政府自觉，实行得并不彻底。而在图书馆事业发展相对发达的国家，图书馆立法则早已成为陈规。比如，美国各州均有公共图书馆法，且规定每个社区都必须有一个图书馆。英国1850年便通过了《公共图书馆法》，此法是世界上最早的全国性的公共图书馆法，同时不断修订;在1965年又将“义务制”彻底地融入图书馆法中，其中第九条第二项、第二十二条做出了资助经费的新规定，从而打开通向国家补助之路的大门，使公共图书馆的资金具有了更可靠的保障。而日本的图书馆“三法”――《图书馆法》、《日本国立国会图书馆法》、《学校图书馆法》更是在法律层面上对图书馆事业的发展提供基础保障;除此之外，日本图书馆法更是与教育立法相同步，因此不论在政策抑或经费等方面都提供大力支持。甚至于我国台湾地区的公共图书馆都有标准规定：凡人口数满2万人的社区，应设立社区图书馆[18]。所以，为了促使我国公共图书馆服务均等化更快更好地发展，图书馆立法亟待解决。
三、公共图书馆服务均等化建议
1.政府明确自身责任，提高重视
图书馆是一个纯公益性的机构，而公共图书馆所提供的服务更是具有非竞争性和非排他性，其目的和初衷必然是希望所有社会成员得到无差别的对待。但现实生活中纯粹的公共产品与公平并不存在，尽可能地实现全社会的相对公平则成为了所有人的希望。政府就是实现社会相对公平的天平，图书馆要想实现服务均等化就必须以依靠政府的力量为主。因此，政府首先应为图书馆立法，为服务均等化提供法律保障;其次，要构建服务型政府。由于我国的经济改革在总体上仍属于强制性制度变迁模式，所以现阶段我国构建公共财政框架的关键还是在于政府，政府转型是实现公共服务均等化的一个基本前提，没有政府的转型，就不可能实现服务均等化。政府要转变理念，要更为民主化，做到“有限管理”，对图书馆进行相对的放权。最后，政府要建立一视同仁的公共服务供给制度和无差别的公共服务成本分担机制，以实现公共服务均等化为主线来改革财政体制[19]，要切实保障和维护所有社会成员都享有政府提供公共服务的基本权利，对公共事业的供给要做到无差别，改革财政制度，以实现公共服务均等化为目标。
2.图书馆改善管理模式，实行总分馆制
就图书馆本身而言，首先其要改善自身内部资源配置不均衡，例如，根据读者需求安排图书在架情况，随时根据读者需求更换图书;同时将图书馆经费进行公示，尽可能将经费用在资源建设上，避免不必要的资源浪费。其次，可建立图书馆多元化服务供给制度[20]，比如，可充分利用互联网技术和全国文化信息资源共享工程，建立以省级图书馆为中心、县级图书馆为枢纽、乡级图书馆（室）为基点的数字图书馆，实现资源共享和全覆盖，使读者只须走进距离最近的图书馆（室）就能查阅到所需资料;再有建设图书馆网站，提供个性化的网络服务，通过互联网拓宽公共服务的空间。再次，图书馆要健立服务所有读者的观念，尤其是健全对弱势群体的服务;要首先让馆员树立一视同仁理念[21]，平等对待所有读者，坚持“书是为了用的”原则，发挥一本图书的最大价值，促使图书馆服务均等化。最后，整合社会资源，加强各馆之间的联系，加强图书馆联盟，实现资源共享[22]。
3.鼓励群众参与图书馆管理，吸收社会各力量
公众是图书馆服务均等化实现的最终载体，图书馆应鼓励公众参与公共事业，参与公共图书馆的管理，培养公共精神，提高公众对公共图书馆的主人翁精神，为社会营造普遍服务的气氛。同时，图书馆需要更多地接受公众的意见，促使提供的服务更具有针对性，充分促进公共图书馆服务水平的提高。再者，要广泛吸收社会力量，动员社会团体、各企事业单位等为公共图书馆捐助、捐赠，提高公共图书馆的经费水平，既可以在一定程度上缓解图书馆经费压力，又保证图书馆管理民主平等，可谓一举两得。同时，出现问题时可以集众人之力快速解决，提高公共图书馆办事效率，又对所服务的所有读者提供无差别的人性的服务，也便更利于图书馆服务均等化的发展[23]。
