芬兰职业教育质量评估机制研究
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）19-0082-05
根据2014年世界经济论坛（World Economic Forum，WEF）发布的《全球竞争力报告2014―2015》（The Global Competitiveness Report 2014―2015），芬兰的全球竞争力综合指数排名第五，高等教育和创新力指数全球第一[1]。2013年国际经合组织（Organization for Economic Co-operation and Development ，OECD）对成人社会生活能力的国际评估（Programme for the International Assessment of Adult Competencies，PIAAC）调查结果显示，芬兰在24个国家的三项排名中均为第二[2]。历次国际学生评估项目（PISA）调查芬兰也显示出了很好的水平。一时间，芬兰教育模式成为全球的典范，其技术和职业教育与培训（下文简称为“职业教育”）的质量评估机制具有重要的借鉴价值。
一、芬兰职业教育概况
（一）芬兰各阶段职业教育
芬兰纵向的职业教育体系包括初级职业教育、继续职业教育、专业职业教育以及综合技术教育[3]。（1）中等职业教育机构包括职业高中、成人职高、成人职教中心和其他教育机构[4]。义务教育结束后，40%以上的学生选择接受职业教育，约55%的毕业生接受普通高中教育，两条教育轨道实行“并行而互通”的制度[5]。学生至少有6个月（20个学分）的企业在职学习经历[6]，目的是评估其在学校的学习结果，并使学生熟悉真实工作环境。（2）中等后职业教育①（vocational education and training at post-secondary level）主要面向成人（一般是在职人员），职业教育机构为其提供 113 个专业的反映真实工作任务的学习领域（职业模块）。申请人必须表现出该专业领域所需要的技能和能力，通过国家教育委员会（National Board of Education，NBE）规定的“能力本位的职业资格”认证，方可获得相关职业资格[7]。成人能力导向的职业资格分为三个层次：一般职业资格；高级职业资格；专家职业资格[8]。芬兰将成人教育纳入职业教育体系，体现了终身教育的理念。（3）多科技术学院（也称为应用科技大学）（polytechnics）是与普通大学并行的高等教育形式，拥有职业技术教育学士学位（3-4年）和硕士学位（1-1.5年）授予权。这一阶段的评估不仅承认考试成绩，而且认可先前学习经历和工作经验，体现了芬兰灵活的教育评估机制。
芬兰教育体系的一个基本原则是：为所有人提供保证职业技能和终身学习的教育体系。每一阶段学习都开设了成人教育机构，学习形式灵活多样，为学员的终身学习奠定了基础。无论是普通教育学生还是职业教育学生，都有机会进入不同的教育轨道进行学习，获得更高学位或职业资格证书。芬兰普通教育、成人教育和职业教育形成了衔接紧密、灵活转换的教育系统，满足了社会对各层次、各领域人才的需要，也是信息社会下终身教育的体现。灵活的职业教育体系为多样化评估机制的建立奠定了基础。
（二）芬兰职业教育质量管理机制
芬兰职业教育质量管理机制呈现出多元参与、多方共治的格局。20世纪90年代以前，中央政府对全国教育进行统一规划和严格管控，并建立了以督导为基础的教育质量保障体系。1988年学校立法改革后，中央集权式的教育管理体制开始松动，教育决策、管理权下放至省、自治市乃至学校（如图1）[9]，各级管理方式和职责如下：（1）国家层面。教育与文化部（Finnish Ministry of Education and Culture，FMEC ）作为最高责任机构，委托芬兰高等教育评估委员会（Finnish Higher Education Evaluation Council，HEEC）、国家教育委员会（National Board of Education， NBE）和芬兰教育评估委员会（Finnish Education Evaluation Council，EEC）承担外部评估职能。为简化机构、集中资源，自2014年起，芬兰将以上三个评估机构进行了整合，成立了国家教育评估中心（Finnish Education Evaluation Centre，FEEC）[10]，作为独立的第三方评估机构统筹负责各级教育外部评估工作。（2）地方层面。省办公厅（State Provincial Office）、教育与文化局（Education and Culture Department）组织市区委员会、市政当局、工商业代表、非政府组织等共同对所辖区的职业教育进行规划与评估，评估模式、方案、方法自主决定。参与评估的院校没有排名和等级，但需要接受来自外部评估的反馈，以改进自身发展状况。（3）学校层面。通常由学校自评、教师自评和学生自评三部分组成，以学生学习成就评估为主，评估机制灵活多样[11]。
二、芬兰职业教育质量评估机制
灵活的职业教育体系和管理机制使芬兰职业教育质量评估呈现出多样化、灵活性、可操作性、产出导向等特点。 （一）学习结果评估
2003年，芬兰教育部（Ministry of Education）颁布《教育和研究发展规划（2003～2008年）》（Education and Research 2003-2008. Development Plan）， 把评估作为提高质量、增强职业教育吸引力的一个主要手段。为促进职业教育质量进一步提升，芬兰在2006年对职业教育学生的学习结果评估（Assessment of Learning Outcomes）机制进行了改革。通过学习结果评估，可以了解到学生在学习过程中学到了什么、能够做什么、教育目标达到了何种程度。此次改革后的学习结果评估原则主要体现在以下几个方面：（1）评估更加注重职业技能考核，强调以国家核心课程、职业技能展示和职业资格要求为导向；（2）评估形式从以考试为主向收集职业技能展示的信息为主转变；评估目标从检查工作向资格能力为目标转变；（3）评估机制从强调考试向侧重职业技能考核转变，评估方法更加强调质的取向的评估信息的收集；（4）评估参与者强调多方利益主体的共同参与；（5）评估结果不仅包括自身发展状况，还强调教育机构之间的比较情况。2006年改革前后职业教育学生的学习结果评估原则对比如表1所示。
（二）以国家核心课程为基础的评估
国家核心课程（National Core Curriculum）是学生学习成果评估的法定依据，也是质量评估的重要机制之一。课程的拟定由国家教育委员会与企业、行业组织、教育工会以及学生会等共同制定，制定的基本原则是：某一课程模块（国家核心课程以模块形式组织）必须能够为完成该职业领域的各种任务提供宽广的基础职业技能和专业能力。职业学校在国家核心课程框架下制定校本课程。国家核心课程为芬兰职业教育机构教学和评估确立了法定标准，对职业能力、学习能力和公民能力做出全国统一要求。在芬兰职业教育国家核心课程改革中（间隔期约10年修订一次），除了资格要求、课程结构、技能要求、评估目标和标准外，还加强了全球化、多元文化背景、可持续发展等方面的能力要求[13]。
以芬兰的职业高中教育与培训为例，完成国家核心课程，学生要用三年时间修满120学分（1学分学习40小时），其中至少20学分（即800小时）要到企业进行在职学习。多科技术学院要求攻读学士学位的学生通过3.5-4年的全日制学习修满140-180学分，其中至少包括20学分的在职实习，社会福利领域的专业要求实习30学分，健康护理领域的专业要求实习50学分[14]。加强在职实习学分比例可以帮助学生尽早熟悉工作环境，提高毕业生就业的适应力。
（三）职业技能评估
为加强教育机构和工作场所的紧密联系，使人才培养质量满足劳动力市场需求，2002-2007年，芬兰将“职业技能展示（Vocational Skills Demonstration）”系统作为评估改革试点项目开始实行，2006年职业技能展示成为职业教育评估体系的制度性内容，要求所有职业资格（职业学习模块）的学习结果评估都要进行职业技能展示[15]。职业技能展示是学习结果评估的重要形式，考察学生获得了哪些技能、是否达到了国家核心课程规定的职业资格模块的要求。评估内容主要包括工作过程、工作方法、工具和材料、工作基础知识和终身学习的关键技能。技能展示必须在真实的情境中进行，特别强调学生“如何做（know how）”的能力，这对企业和行业代表提出了较高的要求，作为实践领域的专家，他们必须全程参与职业技能展示的计划、实施与评估的整个过程。
为保证职业技能展示评估的有效性，职业教育提供者设立了专门机构，由地方职业技能展示委员会（Local Board of Vocational Skills Dmonstrations，LBVSD）全面负责评估活动。委员会成员来自教育机构、企业、行业和学生代表。在评估过程中，委员会负责监控评估的整个过程，鉴定评估结果，并根据评估结果制定相关决策[16]。2010 年，教育评估委员会对职业技能展示的研究结果表明：职业技能展示评估机制加强了职业教育与工作世界的联系，有助于促进学生学习和技能提升，有效保障了芬兰职业教育质量[17]。
（四）能力导向的资格评估
能力导向的资格（competence-based qualifications）评估（认证）为所有人特别是成人获得职业技能训练和继续教育提供了通道。1994年，芬兰引入与传统的“学历资格系统”并行的“能力导向职业资格”。能力导向职业资格申请者需要在“能力测评”中完成特定职业领域“资格要求”所规定的一系列技能模块（由每一行业的实践专家提炼出的真实工作任务），达到要求者方可获得相应的职业资格。能力测评时，由成人教育专家小组、行业代表、实践专家以及申请者个人共同对能力资格进行评估。评估过程参考“个人学习计划”，计划中明确了参加者接受教育或学徒培训的时间、地点和形式，对评判其目前能力发展状况提供参考和依据[18]。
能力导向的职业资格注重“能力产出”，对能力获得途径不做任何硬性要求，即申请者可以通过正规学校教育获取职业资格，也可通过学徒制培训、单位组织的在职培训班、网络课程等其他多种途径参加技能考试，达到要求即可获得相应的职业资格。据统计，芬兰每年约有3.6万份职业资格申请获批，其中6670份是通过这种“基于能力的资格系统”获得的资格认证，这类申请者中约有5%并未在 “能力测试”之前接受任何培训[19]。
三、芬兰职业教育质量评估机制的特点
（一）注重产出导向职业教育质量评估
以投入控制为主转向产出控制的评估范式，已为国际所认可[20]。芬兰在产出导向职业教育质量评估方面提供了最佳实践，具体体现在：第一，国家核心课程的标准是社会和用人单位对学生职业能力考核的最低标准，凡是达到该标准的学生说明已经具备了一定的职业资格。第二，学习结果评估和职业技能展示都将教育产出作为重要的评价指标，重点考核学生是否具备了该领域所需的能力，对于获得能力的时间、地点、形式不作要求。第三，能力导向职业资格认证也是产出导向的，无论通过何种方式学习，达到要求者被授予相应的资格证书。通过产出导向质量评估机制，可以系统收集评估信息，发现教育过程中存在的问题并提出改进措施，从而提高职业教育质量。 （二）建立了教育领域与工作世界的对话机制
芬兰职业教育质量评估的关键是职业教育与工作世界的紧密结合。首先，芬兰每一级的学校职业教育都要求学生必须参与真实的工作实践，通过在工作场所中企业技术人员指导，学生不仅能学到实践技能，还能培养其沟通、合作能力和职业认同感。其次，职业教育课程对成人的在职学习做了详细规定，特别要求职业技能学习的情境性。职业技能展示评估机制为校企合作建立了良好的对话平台，有效促进了劳动力市场需求和教育目标的实现。
（三）重视学生在评估中的参与
芬兰职业教育内部和外部评估均重视学生参与。多科技术学院外部质量评估由高等教育评估委员会实施，委员会成员中有2名学生代表参与计划制定与决策过程。该机构通过多种方式与学生会建立合作评估机制，如将评估计划发布在芬兰多科技术学院的学生联合会公报上，以征求学生意见；评估委员会在指导学校评估时，会有学生代表通过访谈或是研讨会等形式参与评估[21]。相比之下，学生作为职业教育的直接利益相关方在我国的评估主体中的话语权被严重忽视。
四、几点启示
为进一步促进职业教育质量提高，我国教育部印发《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案》（教职成司函[2015]168号，下文简称“诊改方案”），按照“需求导向、自我保证，多元诊断、重在改进”的方针，引导职业院校建立“常态化的内部质量保证体系和可持续的诊断与改进工作机制”[22]，这对高职教育质量保障提出了新的更高的要求。结合芬兰经验，我国构建完善的现代职业教育质量评估机制，应做好以下工作：
（一）加强职业教育质量评估机构建设及相关工作
芬兰经验表明，政府统筹引导和多部门合作是职业教育质量提升的保障。目前我国教育部和劳动保障部分管不同类型的职业院校。这种分散和各自为政的管理模式，不利于整体设计、分类指导和系统衔接的评估体系的建立，因此笔者建议：（1）建立超越教育部门和劳动保障部门职能的质量保障机构，负责设计、制定、实施全国职业教育质量评估工作的总体规划、指导和协调。（2）制定国家、地方和行业管理协调统一的法律法规体系，建立对职业学校和工作世界都具有约束力的法律规章制度。（3）出台企业和其他利益相关者参与职业教育质量评估的操作性方案，制定激励制度和约束机制，引导企业、行业组织主动参与职业教育质量评估工作。（4）建立适应职业院校发展的内部质量评估的指导方案，职业院校根据自身特点，建立自我诊断与改进教育教学现状，外部机构履行抽检与指导职能。
（二）建立多方共治的职业教育质量评估机制
职业教育是一个复杂的系统，与很多利益相关方发生着千丝万缕的联系。在现代社会多元发展的背景下，应打破政府在评估中同时扮演运动员、教练员、裁判员和解说员等多种角色的局面，推动各主体之间话语竞争和机制共建。应以职业院校为评估主体，建立内部质量评估机制并将其常态化；管理者的角色转变为指导者和协调者，社会及其他各方通过多种途径参与学校的自我评估和专业教学评估等工作，关注评估结果，帮助学校及时发现问题与差距，实现有效调试与改进。另外，共治主体需加强学生代表的参与，使处于制衡机制中的被评估者（特别是弱势群体）成为影响评估决策制定的重要参与者。
（三）加强产出导向的职业能力评估工作
目前，通过产出导向的评估加强质量控制已成为国际职业教育质量管理的共识，表现在教育领域，就是对学生的学习结果和职业能力进行评估。近几年，由北京师范大学领衔开展的COMET大规模职业能力诊断研究结果表明，通过对职业能力这一“产出指标”的测评，可以实现对职业教育质量产出进行全面和科学的评估。COMET测评结果不但可以实现院校、地区与学生之间的多维比较，而且可以对课程和教学实施过程、专业建设情况、校企合作状况等进行过程性监控，从而为学校管理和教学改革提供实时依据，也为职业教育考试方式改革提供技术支持[23]。产出导向评估要想在职业教育质量评估机制建设方面取得突破性进展，需要解决的问题是：一是产出和投入的因果关系分析；二是评估工具的开发；三是制定相关政策，加大产出导向评估的试点工作并广泛推广。
（四）评估结果以描述性诊断报告为主
芬兰职业教育质量评估结果，不公布院校排名，只以评估报告的形式将评估意见写入其中。政府在制定教育决策和目标时，必须参考或运用评估结果。我国目前职业教育质量评估方案（包括最新的“诊改方案”），无论外部还是内部的，在本质上仍是鉴定性的。评估的结果（如通过和暂缓通过）缺乏对改进工作的有效指导和监控。根据国际评估理念，现代职业教育评估结果不只是一个具体结论，而是针对评估对象各指标的深入描述和分析。例如重庆教育评估院等开展的COMET职业能力大规模诊断（large-scale diagnostics）研究，其职业能力诊断报告是对参评学生职业能力和职业认同感等发展情况的表述性评估，带有大量图形和表格解释。阅读者在此基础上不但可以从多方面了解不同院校人才培养质量，而且可以分析课程设置和实施过程以及校企合作状况，从而为教育管理和教学改革提供依据[24]。
注释：
①按照国际教育标准分类法，专业职业教育属于中等后非高等教育，但芬兰将其作为中等职业教育来统计。
