农村信用社农户小额信贷面临的问题及对策
一、引言
（一）研究背景
今年“中央一号”文件连续第12年聚焦于“三农”问题，党和国家高度重视农村经济的发展和农民生活水平。2月4日央行对部分农村商业银行实行降低存款准备金的政策，对农业发展银行额外降低人民币存款准备率4个百分点，而且在今年的两会中又一次涉及到农村金融问题，强调发挥农村金融等各方面的优势，这均体现了政府对“三农”发展支持力度的提高。2006至2013年农村居民家庭平均每人家庭经营纯收入从1931元上升到3793.2元，增长速度达到96.4%，可以看出农民收入水平达到了一个新的高度，农信社小额信贷的力量不可忽视。然而农村小额信贷业务在发展过程中遇到了不可避免的的瓶颈问题，比如供需不匹配、网点覆盖不足、竞争激烈等，同时小额贷款的操作风险也日渐明显，这不仅影响农信社的健康发展，而且影响小额信贷的支农力度和“三农”目标的实现。
（二）文献综述
1.国内文献综述。（1）农信社小额信贷存在的问题。朱乾宇（2010年）认为目前农信社小额信贷占农业贷款份额比较小，发放贷款的覆盖面较小，如图1所示从2004～2006年所占比例逐年升高，但是随后几年占农业贷款比波动下降，农信社的农业贷款增长与农户小额贷款的增长还不成比例，这与国际社会上其他成功的国家的小额信贷业务的发展趋势背道而驰[2]。
韩红（2010年）认为我国农信社对农户进行小额贷款面临着诸多风险，例如自然风险、市场风险、道德风险、利率风险，这主要是由经济原因、内部原因和外部原因导致，谈到经济原因我们很自然可以想到债权债务关系的存在、经济活动的不确定性以及借款人的经营能力和道德差异等。内部原因便是农信社自身问题的存在，例如贷款发放的随意性，“重贷轻管”的存在，同时小额信贷的使用缺乏有效的约束机制和保障机制。外部因素不难想象，政府的不合理干预、社会信用基础薄弱、运作缺少补偿机制等[3]。
王晓青（2012年）对东中西部农户的收入水平以及信贷行为进行了一些列的调查，对小额信贷行为进行了比较分析。由于东中西三大地区的经济发展程度不同、农户收入水平存在显著差异，所以小额信贷的发展程度也有所差异，主要体现在信贷规模、信贷用途、信贷期限等方面[4]。中央财经大学中国金融发展研究院（2011年）对农村金融的供需现状进行了分析，进而提出了农信社面临的问题，资金来源保障低、专业人才缺乏、法律法规的不完善。
（2）农信社农户小额贷款发展的政策性建议。诸多文献中对农信社小额贷款的政策性建议略有提及，但是内容并不十分详实，但是存在一些共同点，都从供给和需求主体、小额信贷产品、体制的构建等方面进行研究。
何广文、李莉莉（2005年）认为政策取向应该着眼于两个方面：一是规范和完善农信社农户小额贷款的运行机制，以解决当前农村金融发展的困境；二是提高农村金融与小额信贷市场的竞争力。作者认为在新形势下对农村金融的发展思路要重新思考，从政策角度对农村金融发展予以扶持，同时从额度、期限、利率等方面要对信贷产品进行创新，在农信社改革的过程中，促进多种形式的推进[5]。
2.国外文献综述。农村小额信贷在国外比较罕见，所以关于它的外文文献相对较少。英国Bath大学的James Copestake（2007）对一些金融机构进行小额贷款风险的问卷调查，认为小额信贷的风险来源于多个方面，主要是贷款人的收入状况、思想状况以及家庭净资产等因素[6]。美国Kansas大学的Mabeen（2008年）对孟加拉国的小额贷款面临的风险进行进一步探究，认为小额信贷风险来源于还款来源、贷款人的年龄等方面[7]。这些外国文献的研究成果也为研究我国农信社小额信贷问题提供了借鉴。
3.总结。通过阅读相关文献，不难看出农信社发展农户小额贷款对于农业、农民、农村起到的作用不可小觑，但是我们必须认识到目前面临的问题和困境，在一定情况下都会对农信社的发展、农村的经济造成难以估计的损失。文献中对农信社农户小额信贷问题没有进行详细的分析，内容比较空泛。我觉得对于这个课题的研究必须从农民“贷款难”和农信社“难贷款”两个方面细致全面地对所面临的问题进行分析，这样才能有针对性地提出切实可行的建议和对策。前人对农村小额信贷这方面的研究比较深入，自己在前人的研究成果的基础上对此课题进行进一步的探究，运用经验总结法、文献研究法等，争取在农信社小额信贷的困境和对策方面能有所突破，希望能对农村小额信贷的可持续发展有所贡献。
二、农信社农户小额信贷面临的问题
（一）农户小额信贷资金存在供需矛盾
1.供给因素。（1）农信社经营产品创新不足。农村地区贷款的平均额度较小，农信社农户贷款的交易成本比较高，加上农业的高风险特点，农信社寻求合适的贷款产品或机制的动力不足，难以满足农户各种类型的金融需求，与县域经济对信贷资金的多元需求不相适应。农户小额信贷产品主要以无需担保、方便灵活、贷款额度不超过5000元、期限不超过一年的产品为主。在这种情况下，农信社对广大农户小额信贷的供给缺乏多样性，难以满足农户在特定情况下的需要，从一定程度上制约了农信社小额信贷的发展。
（2）农信社服务网点覆盖稀少。为了能够深入到农村地区发掘农村信贷的潜力，许多城市商业银行以及邮政储蓄在农村地区设置网点，利用其先进的技术和优质的服务，引来了大量的农村客户，导致原本应存于农信社的资金外流。农信社在竞争中处于劣势地位，一方面，邮政储蓄等其他银行分流了大量的农村资金；另一方面，各商业保险开办存款性的保险业务，也抽走了部分农村资金。截至2014年6月，邮政储蓄银行营业网点达到3.9万多个，是全国营业网点数量最多的商业银行，覆盖了全国大部分的县级区域，走出了一条“普惠金融”的发展道路，这对农信社造成了极大的竞争压力。 （3）小额信贷的资金运用效率低下。我国当前中央财政扶贫资金投入的绝对数字看上去非常大，从2007年342.63亿元到2012年的585.67亿元，基本上呈逐年上升的趋势，但是和我国减贫所要达到的目标相差比较大，虽然在2009年中央财政扶贫资金的增长速度超过了30%，而中央财政支出的增长速度却不及15%，可见2009年中央政府对农村扶贫的重视程度之高，但是总的来说扶贫资金的增长速度还是相对较低，在2010年中央财政扶贫资金的增长幅度出现了负值，扶贫资金在整个财政支出体系中的地位不可小觑。当前农村信贷资金不能实现有效地利用和配置，农村资金分流仍然严重。另外，政府在税收上未给予农信社一定的优惠来支持“三农”，即使农信社有心想通过小额信贷来为农民收入以及农村经济做出一定的贡献，但是也因负担加大而力不从心。
2.需求因素。（1）农户小额信用贷款的交易成本高。一些农信社片面强调自身的经营收益，忽视国家货币政策的支农效应，对农户小额信用贷款未给予利率上的优惠，基本上上浮到顶，只有部分地处城市的农信社因为竞争的需要，才比照商业银行对部分大企业客户实行比较低的贷款利率。当存在农村金融机构缺乏、农村信贷市场缺乏竞争以及农信社自身对利率政策理解偏差等情况时，农信社会将小额信贷利率执行上浮的措施加以应对，从而交易成本上升，农民的还贷压力加大。
农户从农信社贷款的成本不仅仅是支付的利率，由于金融网点覆盖不足导致农户花费更多的时间来获取金融服务等都会增加农户使用贷款过程中的交易成本，最终可能使得农户借贷的实际成本远高于名义成本，在这种情况下，严重抑制了农户对小额信贷的需求，农信社对“三农”不仅发挥不了“输血”的作用，反而起到“抽血”的作用。
（2）贷款目标群体选择缺陷。一方面，小额信用贷款一般优先向有信誉的农户发放，信誉差的农户会增加贷款无法收回的风险。另一方面，由于部分农村地区的思想观念落后，为防止贷款到期无法偿还，农民会选择不借款或者借少量贷款。最后导致的结果就是借款群体一般倾向于有社会活动能力以及资金实力的人，而收入较低的农户就缺少了信贷的支持，这样小额信贷的目标选择群体空间范围缩小，使小额信用贷款失去了开办的初衷，农信社小额信贷逐渐变味。
（二）操作方式局限
1.农户小额信贷的放款额度和期限不匹配。目前，许多地区的农民积极调整产业结构，发展区域特色农业，扩大农产品的转化和深加工，生产要素的投入逐渐由传统的以劳动力投入为主转向偏重资金和技术投入。而小额信贷涉及面广，对每一农户进行摸底调查难以达到，信贷机构常采取贷款额度“一刀切”的做法。这只能满足传统种植领域的资金需求，难以支持高效农业、畜牧养殖、农产品加工和流通等方面的需求。同时，农信社小额信贷的可贷期限与农业生产周期不符。农信社为了提高资金的使用效率，控制利率风险、信用风险，对小额贷款期限进行限制，通常是在一年以内，但是这与一些诸如特色农业的生产周期相违背。
2.农信社经营小额农贷业务的可持续性问题突出。小额贷款大多数用于种植业以及其他与自然条件密切相关的小规模生产经营，这些类型的项目容易受到自然灾害的影响。目前中国农业生产缺少自然灾害保险，一旦这些类型的小额贷款项目遇到自然灾害，就会致使一些到期贷款不能偿还。而一些自然灾害频发的地区，小额信贷的操作和管理成本相对较高，坏账损失程度也高于正常的商业贷款，这在实际操作中阻碍了农信社开展农户小额信贷业务的可持续性。
3.农信社发放小额农贷过程中存在“惜贷”问题。伴随着体制改革，农信社还进行了撤点裁员，农信社的基层网点负荷大，内勤力量被牵制，外勤力量不足。小额农贷的贷款对象范围广，农信社存在人手不足的问题，又缺乏专业的资信评估机构进行协助以加强对贷款对象的信用评级，防止出现贷款无法收回的情况，最终导致信贷人员必须进行实地调查，增加了时间成本。面对信贷压力，信贷人员会选择宁肯少得工资，而不敢冒险丢“饭碗”，从而为保险起见，对没有十足把握能保证到期收回的贷款予以拒绝，这样就出现了所谓的“惜贷”现象。一些农户因此难以贷到资金从事农业生产来增加收入，农户的生活来源得不到切实的保障，会增加城乡收入差距，引发尖锐的社会矛盾，农信社也失去了为“三农”服务的意义。
（三）农户小额信用贷款的性质与运作的原则相冲突
1.道德风险突出。一些农民对小额信贷的认识有偏误，比如存在这样一种观点――农户小额信用贷款既然存在“扶贫”的作用，可以不用偿还。图1为2012年农户净收入结构图，从图中可以看出农户的净收入中工薪收入占一半以上，而因农业经营所获得的收入只占2%，相对而言比较低。在现实生活中有的农户将贷到的资金用作与发展农业无关的用途，甚至在贷款到期时不主动还款，而选择将部分收入存入银行。一方面，农信社的不良贷款率存在上升的风险，另一方面较高的储蓄率使其他一些农村金融机构吸收了大量存款，使得大量资金外流，增加了农信社的竞争压力，不利于农户自身对资金的有效利用和农村经济的发展。
2.经营模式存在缺陷，小额信贷缺乏约束机制、保障机制和严格的责任制。（1）小额信贷缺乏有效的约束机制。一方面，小额信贷的发放对象范围广，发放工作量大，不易进行有效的管理。无论是国有银行，还是非政府组织及其他小额信贷机构，在机构网点上都难以满足小额信贷管理的需要，甚至机构网点遍及乡镇的农信社，有时也感到小额信贷的管理力量不足。另一方面，一部分农户，尤其贫困地区的农户，对小额信贷的概念模糊不清，缺乏足够的信心来通过小额信贷进行农业生产，甚至将小额信贷等同于无偿扶贫款项，因此容易出现小额贷款挪作他用的情况。这两方面都将导致农信社小额信贷的约束机制难以达到理想的效果，支农力度得到缩减。
（2）资金的回收缺乏可靠的保障机制。小额信贷的回收主要来源于农户通过将贷到的资金用于发展农业生产而获得的收益。如果小额信贷的用途选择不当，或是市场上意外发生的重大变化，都可能造成还贷农户的现金流出现不足，小额贷款的回收难度加大。从图7中我们可以清晰地看出农信社不良贷款额在逐年升高，其中2012年的不良贷款率每季度逐渐增加，从2008年的651.8亿元到2013年的2952亿元，可以看出增长速度非常快，但是不难看出农信社的不良贷款率居高不下，农信社的小额信贷缺乏可靠的保障机制。 （四）社会各方认识不到位
1.政府角色扮演不当。我国的小额信贷组织与政府有着千丝万缕的联系，小额信贷组织及其分支机构也都处在国家或地方各级政府的绝对控制之下。因此各级政府在追求其政治经济目标时，往往会牺牲小额信贷组织的经济利益，造成小额信贷组织经营行为的扭曲，在客观上促成了信贷风险的产生。另一方面，部分急功近利的政府存在不作为的现象，对“三农”的支持力度不够，这都对农信社发展农户小额贷款造成了阻碍。
2.社会信用基础薄弱。改革开放以来，虽然社会公众的市场经济意识在不断提高，但就整个社会的信用素质而言，提高迹象并不明显，借款不还、拖欠债务甚至金融诈骗等现象屡见不鲜。信用基础薄弱是我国信贷风险高居不下的重要原因，同时还有可能在更大范围和更长的时间内加剧小额信贷组织的信贷风险。
3.小额信贷的运作缺少有效的补偿机制。很多情况下农信社是利用捐赠或者政府补贴来弥补坏账损失，其发展就收到捐赠规模或者政府补贴数额的限制，而且使用小额信贷较多的地区往往是贫困地区，地方政府的财力薄弱，能够用于补贴小额信贷的资金十分有限。另一方面，过分对捐赠或者政府补贴依赖，还容易造成农信社自我发展和自我制约能力的缺失，反而进一步影响小额信贷的良性循环。
三、农信社发展农户小额信贷的政策性建议
（一）努力打造“公司+基地+农户”产业化经营模式
农信社开展小额农贷工作中若能将小额农贷与“公司+基地+农户”模式相结合，则不失为一种既能降低农信社贷款风险，又能扶持本地特色龙头企业，提高农民收入的贷款方式。
在这种贷款模式中，政府起到重要的衔接作用，一方面，由政府牵头，鼓励当地农业产业化经营龙头企业和种植大户与种植户签订最低保护收购价合同，并与公司达成由“企业寻找市场，政府找信用社”的协议；另一方面，政府又积极地与农村信用合作社联系，鼓励农信社给种植户提供小额信贷。对于广大农户而言，技术和产品的销路得到了保证，农信社又提供了资金支持，因而农民可以安心地进行农业生产；对于公司而言，在享受当地政府给予的一系列优惠政策的同时，由于广大农户参与了生产，形成了生产基地，有利于公司拉长产业链条，增加农业附加值；对于农信社而言，由于政府和公司给予了担保，不良贷款率下降，违约风险降低。
（二）丰富完善农户小额信用贷款的操作方式
1.贷款期限要与贷款用途相结合。农村信用社要认真做好贷前调查工作，深入农村及时了解农户的资金需求和生产经营情况，进一步了解农户所从事的种植业等农业项目的生长周期，防止农信社对贷款期限和贷款额度采取“一刀切”的做法，同时必须考虑到生产周期在18个月以上的特色农业的特殊性，深入了解其操作和运营的过程，将贷款期限和农业周期相结合，各方面综合考虑，在充分掌握一些关于农户所从事的农业的资料之后，根据不同的贷款用途、农作物的生长周期，科学合理地确定贷款期，控制信贷风险。
2.理顺农户小额信用贷款的外部环境。一是建立健全和完善有关法律法规，明确农村信用社的性质、职能定位，使农村信用社业务经营在法律保障下正常开展，针对农信社的实际情况通过一系列法律法规的实施，加大司法执法力度，加大对失信行为的惩罚，提高了违约成本；二是理顺农村信用社发展农户小额信用贷款的政策环境，对农村信用社办理的农户小额信用贷款要免征营业税，通过这种机制鼓励农村信用社增加对农户贷款的投放；三是采取有效措施帮助农村信用社消化历史包袱，减少资金占压，增加支农资金供应。
（三）完善管理和监督体系
信贷员从事的是一项智力高度密集的活动，对其监督十分困难。给信贷员在业务中更大的权力，使其在制度的约束下根据自己的专业知识的判断确定贷款的规模、对象和期限，并根据个人的业绩为信贷员给予符合其工作的合理报酬，提高信贷员的工作积极性；另一方面，建立科学的考核制度，及时界定风险的标准和范围，建立风险预警系统，并做好贷款风险的防范工作。同时要建立一个风险管理流程，对农户和小微企业信用风险进行评估，对不同风险采取不同的应对策略，建立动态评定机制，及时掌握农户信息，从而及时调整信用等级和授信额度。
（四）发展农业保险和农户小额保险
对农户小额信贷而言，影响农户的还款能力的风险主要有自然灾害风险等，这些风险波及范围广，影响力度大，对经济的损失力度大，农户对此难以承受。所以，应该大力发展农业保险和农户小额保险，增强农户的抗御自然灾害的能力，避免因为不可抗力的自然灾害而给农户带来的重大损失。首先应由国家建立全国统一的农业保险基金，资金上可以从财政中的扶贫款中划拨，这样既减轻了农户的灾后负担，又降低了小额信贷风险。其次，应鼓励商业性保险公司开拓农村市场，地方政府从当地实际出发，因地制宜地灵活开展农业保险，为农户量身定制防范自然灾害的保险，降低农户的负担，这样不仅农户的收入有了一定的保障，而且小额信贷的还款能力得到提高。
四、结束语
农信社农户小额信贷业务是农信社的一项支农项目，它的发展对于增加农民收入、促进农村经济的发展具有重要作用。不可否认，在这个过程中面临着诸多的问题，如缺乏完善的内控体系、资金安全性的困难、经营模式的缺陷，社会各方应正确认识这些问题，全面把握潜在风险。完善农信社农户小额贷款的任务任重而道远，对潜在的问题从多方位多角度采取切实有效的措施加以防范，每一位前辈在农信社小额信贷方面的研究成果都代表了一个时代，具有一定的时效性，自己对于这方面的涉猎尚浅，还需要进一步地深入探究，把握时代命脉，希望未来能将这方面的研究对策用于实践，完善农户小额信贷业务，促进农村小额信贷的良性循环，使各方收益，实现可持续发展，利用农信社支农的优势为解决“三农”问题贡献一份力量，促进农村经济的高质量发展。
