关于陕西建设融资担保体系的思考
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（1）-0015-04
近期以来，国家对融资担保行业高度重视。指出“发展融资担保是破解小微企业和“三农”融资难、融资贵问题的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生具有十分重要作用”。2015年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快融资担保行业改革发展，更好发挥金融支持实体经济作用。2015年8月7日，国务院发布了《关于进一步促进融资担保行业发展的意见》（国发[2015]43号文件），要求有针对性地加大政策扶持力度，大力发展政府支持的融资担保和再担保机构，并要求地方政府、担保机构、银行、监管主体和小微企业共同努力，促进融资担保行业健康发展。强调要设立国家融资担保基金，推动政府主导的省级再担保机构在三年内实现基本全覆盖，与融资担保机构一起，层层分散融资担保业务风险，促进小微企业和“三农”健康发展。
根据国务院会议精神，为了创新财政支持经济发展方式，进一步支持陕西省信用担保行业健康发展，有效释放融资担保对实体经济支持的“放大”和“杠杆”功能，撬动金融市场放大对符合政府产业政策导向的陕西省中小企业贷款规模，从根本上缓解中小企业融资难、融资贵，有效支持陕西省非公有制实体经济的快速发展，今年以来，笔者就建立完善陕西省融资担保体系问题进行了深入调研和思考，借鉴外省经验，提出了陕西建设融资担保体系的建议。
一、陕西省融资担保行业发展情况
近年来，随着国家和地方政府扶持力度的加大，中小企业得到快速发展，融资担保行业也进入了一个快速发展阶段，并对促进实体经济发展起到了有力的支持作用，融资担保行业的整体资本实力、业务量都有新的突破和发展。但受2013年、2014年经济下行压力的不利影响，全省融资担保行业出现了较大的风险，同时由于受资本实力所限，省再担保的行业龙头作用难以发挥，全省担保体系缺少有力的框架建设，缺少高层次的发展布局，致使我省融资担保机构单打独斗、缺乏协作，造成担保资源很大浪费。这些问题严重制约了陕西省融资担保行业的健康有序发展，使担保机构为中小企业融资服务的功能难以有效发挥。
（一）行业基本情况
根据省金融办统计，至2014年底，全省已审批设立融资性担保机构169家，其中独立法人机构167家，分支机构2家。167家的独立法人机构注册资本共计208.9亿元，其中注册资本10亿元（含）以上4家，1亿元（含）-10亿元80家，2000万元（含）-1亿元69家，500万元（含）-2000万元14家。国有性质的46家，注册资本107.4亿元，占资本总额51.4%；民营性质的121家，注册资本101.5亿元，占资本总额48.6%。全省担保机构担保业务在保余额684.2亿元，担保放大倍数3.27，融资担保业务在保余额587.4亿元，全省融资性担保机构融资担保业务在保户数133462户，融资性担保放大倍数为2.43。
2014年，全省融资性担保机构提取担保准备金17.48亿元，拨备覆盖率402%。全省169家融资担保机构大部分已与银行开展业务合作关系，获得银行授信金额共计542亿元。近年来，我省各级政府对融资担保行业的作用地位认识逐步到位，开始从组建、鼓励、政策等方面给予支持。
一是先后组建国有性质的融资担保机构46家，其中政府出资控股20家、参股8家，注册资本为107.4亿元，占总注册资本的51.4%，国有融资担保机构担保业务在保余额为603.3亿元，占全行业担保在保余额的88.2%。
二是各级政府鼓励融资担保机构转变经营方式、增加资本投入、优化业务结构，并通过兼并重组等方式提升整体实力。杨凌市政府为推动融资性担保公司混合所有制改制，将辖内一家原国有制的融资担保公司改制为混合所有制，以激发企业活力。西安市、安康市政府多方聚集资金，积极支持市级担保机构发展，其中西安融资担保公司的注册资本从成立时的1.03亿元增加至目前的10亿元，安康财信融资担保公司注册资本从成立时的2000万元增加至目前的7.08亿元。汉中市政府计划2015年对宁强县一家民营融资担保公司进行重组，引进农业龙头企业，注入财政资金，组建市农业产业融资性担保公司，更好地发挥融资担保公司对“三农”支持的力度。
三是各级政府积极建立与完善对融资性担保机构风险补偿、税费减免、补贴、奖励、抵质押登记等支持政策。2012年，在省金融办、财政厅的大力支持下，陕西省制定了《融资性担保机构风险补偿资金管理办法》，通过省财政建立担保风险补偿、再担保保费补偿、行业风险统筹金等三个激励补偿机制；2013年，西安市财政局和西安市工信委出台了《西安市中小微型企业信用担保机构融资担保补贴办法》，对辖内符合国家和省市鼓励发展产业提供担保的融资担保机构，分别按照不超过年平均担保余额的0.5%、1%、1.5%给予补贴；2014年，省财政厅、中小企业局和科技厅联合印发了《省级中小企业发展专项资金管理办法》，重点支持2014年增资或新设的国有或国有控股中小企业信用担保机构和中小企业信用再担保机构给予股权投入。
四是在税费减免方面，2014年陕西省个别融资担保公司享受了西部大开发所得税减免15%等优惠政策，个别融资担保公司暂免征营业税及其他所有税费。补贴方面来看，2014年陕西省有4个地市的融资担保公司与省直融资担保公司取得了补贴款，共计1.5亿元。 （二）行业面临的困难
经过十余年努力，陕西省融资性担保机构有了较大的发展，但其融资担保规模不能有效放大，不被多数金融机构认可，不能有效解决中小企业融资难、融资贵问题。其困难和问题主要体现在：
一是担保机构资本金规模较小，无法有效发挥其融资担保功能。据省金融办统计，截止2014年12月，陕西省融资性担保机构，注册资本在1亿元以上的有69家，尚不足目前融资担保机构总数的50%。省再担保公司是省政府批准成立的省级担保公司，在省内融资担保行业中居于“龙头”地位，但其目前5.42亿元的资本金，不仅远低于国内其他省市再担保公司的注册资本，也达不到国家对再担保行业最低注册资本10亿元的水平。再担保机构实力的落实，严重影响到全省融资担保体系的建设，再担保机构增信分险的职能不能充分发挥。
二是“银担合作”机制未能建立，银行很难为担保机构增加授信。省再担保公司成立以来，积极开展“银担合作”，有效推动了银行对担保公司的增信。目前国家开发银行、建设银行对参与再担保业务合作的担保机构提供转授信业务，但多数银行并不认可再担保的增信分险功能。就省再担保公司而言，虽然合作金融机构较多，但仍以股份制银行为主。“银担合作”机制难以推行，有担保机构自身的不足，但与银行的行规政策及观念的陈旧密不可分。这直接影响了担保机构拓展业务，支持中小企业发展的目标。
三是陕西省担保机构信用等级不高，无法进行资本市场的产品担保。发行中小企业集合债券可以促进优质中小企业的直接融资，使成长性良好的中小企业募集到发展所需的资金。在目前商业银行不得为企业项目债券提供担保的情况下，优质担保资源显得尤为稀缺。由于担保机构在资本市场评级达到AA级以上（对注册资本的要求为20亿元）才能开展此项业务。以目前陕西省担保行业的状况，无一家担保机构符合此项标准，也就无法取得对资本市场产品的担保资格。这既让陕西省中小企业承担了较高的融资成本，也因此而失去更多面向中小企业融资的银行中间业务，对中小企业支持的效用大大降低。
二、外省担保行业的经验
我国融资担保行业起步较晚但发展迅速，目前已初步形成“一体两翼三层”的架构，为缓解中小企业融资难问题发挥了重要作用。所谓“一体两翼三层”，即以政府出资控股的政策性担保为主体，以商业性和互助性担保为两翼，省、市、县分别建立政策性担保机构，其中省级担保机构主要承担再担保的职能，市、县担保机构开展对区域中小企业的担保服务。随着担保行业的发展，再担保也越来越受到社会各界的关注，全国已有20多个省市区不同程度地开展了再担保的探索和实践，提出了各具特色的再担保模式。综合起来，主要有以下一些特点：
一是在资本金来源方面，多以政府出资为主，辅之以担保机构参股、银行软贷款、引入外资或民间资本等。
二是在再担保公司的定位方面，及时厘清政策性担保与商业性担保、准公共产品与市场化行为的关系，明确以省级再担保公司为龙头建立的全省担保体系是政策性融资担保体系，服务对象为中小微企业和“三农”。
三是在经营策略方面，基本采取“通过市场化运作、专业化保障，实现政策性目标和可持续发展”的经营方针，按照“增信-增值”的模式拓展担保及再担保业务，主动参与、积极引导和全力推进全省信用担保体系建设，致力于为省内中小企业发展和重大项目建设提供融资服务。
四是在风险分担方面，建立“政、银、担风险分担模式”，将再担保机制、财政风险补偿机制和银担合作风险分担机制有机集成，对原保机构、省级再担保机构、合作银行、地方财政按照一定的比例承担代偿责任四是在担保责任方面，多采用固定比例分担再担保或一般责任再担保或多种方式相结合；风险补偿方面，主要由各地财政提供全部或部分补偿；五是在体系建设方面明确以建立再担保体系促全省融资担保体系的建设，即
（1）发挥再担保公司价值中枢作用，搭建政、银、担、企合作的再担保平台，优化担保行业价值链。
（2）发挥再担保公司增信、增值、分险作用，打通增信链条，形成担保服务网络。
（3）再担保公司积极协助地市政府通过政府和社会资本合作模式，推动政策性担保机构发展，优化全省担保行业结构。
（4）再担保公司与券商、股权交易中心、融资租赁公司、商业保理等类金融机构开展平台担保业务合作，将担保服务进行有效延伸，间接服务小微企业。
安徽、山东、江苏等地的担保行业具有鲜明的业务模式，并走在了全国前列，这些地区担保再担保体系的建设以及担保行业的快速发展，不仅得益于当地政府的政策、资金支持，更重要的是在于他们在当地政府的大力支持下不断解放思想、更新观念，走出了一条既符合客观规律，又具有自身鲜明特色的发展之路。特别是一些前瞻性的探索，值得我省学习借鉴。
三、建议
（一）坚持转变财政工作方式，加大扶持融资担保行业发展
支持经济发展是各级政府的主要职能之一。在市场经济条件下，地方政府在金融手段有限的情况下，有效运用财政手段至关重要。兄弟省市成功的经验是，在财政资金管理上按照“用途不变、间接扶持、放大效应”的精神，通过扶持省内担保机构与担保体系建设，让有限的财政资金通过担保杠杆撬动资本市场，放大融资倍数，更有力地扶持中小企业发展壮大，有效培育财源、优化产业和经济结构。各级政府的财政资金对中小企业融资担保体系的发展应起到“扶持、引导、监督、服务”的作用，在扩大信用担保规模，培育专业担保服务机构、控制融资担保风险、完善融资担保业务结构、提高融资担保社会效益等方面切实发挥作用。
（二）优化担保运行环境，充分支持融资担保发展
通过建立政府部门协调服务机制，优化担保机构的运行环境。积极协助担保机构办业务运行中符合政策法规的涉及工商、房地、公安等部门的抵押、质押登记和出质手续；对担保业务涉及的评估、公证等中介服务机构收费，实行优惠的收费政策：即免收市、县（区）政府规定的行政事业性收费；国务院和省政府规定的行政事业性收费，一律执行最低标准；担保机构办理代偿、清偿、过户等手续的费用，按国家规定给予减免；对担保机构进入司法程序的担保贷款，加大司法执行力度，尽可能降低担保机构代偿损失。要逐步优化对融资性担保机构的考核机制。鉴于目前的市场经济环境以及再担保机构的经营特点，有关部门应降低或取消对政策性担保机构的盈利要求，使其能轻装上阵，更好地为担保机构服务，支持省内中小企业的发展。 （三）高度重视再担保体系建设，加强行业顶层设计
构建完善的融资担保体系是融资担保行业良性发展的重要保障，通过再担保对融资担保机构的增信，促使金融资源向中小企业以及科技创新型、政府扶持型等产业有效配置，可以成为政府弥补“市场失灵”的手段之一，真正实现政府、银行、担保机构和中小企业多方共赢。一是充实和壮大省再担保的资本金，使其注册资本不断充实，真正发挥其行业龙头作用，实现整合全省担保资源；二是发挥省再担保增信、增值、分险作用，由省再担保牵头，共同组建“陕西省融资担保联盟”，承载大型创投项目融资的职能，运用现代信息技术，搭建全省金融综合服务平台，打通增信链条，形成担保服务网络，优化担保行业价值链。逐步打造由省再担保、政府部门、金融机构（含要素市场）、担保机构、企业等主体构成的融资担保生态联盟系统，形成具有陕西特色的融资担保行业体系建设。
