政策性银行法律地位研究
通过对各国的金融实践中进行考察，从不同层次和不同角度对商业性金融和政策性金融进行的比较研究表明，这两者在性质、职能、目标、运行机制、资金来源与资金运用等方由各有自己的特色，具有很大的差异。政策性金融具有财政“无偿拨付”，和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的有机结合；而不是简单加总。无偿拨付的财政性表现在政策性金融的非盈利性，对贷款的低息或无息的贴补性和对某些风险的“硬担保性”，甚至有时即使赔钱也在所不辞；“有偿借贷”，的金融性表现在政策性金融资金使用的有偿性和效益性上。从某种意义上可以这样讲，政策性金融是财政与金融、行政性与市场性、宏观与微观、直接管理与间接管理，看得见的下与看不见的手、有偿与无偿的巧妙结合体。
所以，考虑到上述因素，在一切现实的经济金融运行中，同时存在市场调节和行政调节这样两种调节手段，并且以前者为主，以后者为辅，则既可实现调节手段的均衡，又可实现资源配置经济有效性和社会合理性两大根本目标的均衡。微观主体的选择和自动调节若能使资源配置既具有经济有效性，又具有社会合理性，则宏观经济主体资源配置的目标已经得到实现，其作用力度则应缩减；若前者资源配置的经济有效性同时伴随着明显的或严重的社会小合理性，则政府作为宏观主体在资源配置上就应发挥更大的作用，应通过一系列约束性或导向性措施来弥补前者的不足或是纠正前者的偏差。这一过程体现在金融领域，就是商业性金融以盈利最大化为目标来配置资金资源，在主观上实现经济有效性的同时客观上实现某种程度的社会合理性；而政策性金融作为政府资源配置手段之一，以贯彻政府政策为主而不是以盈利为目标，在主要实现社会合理性的同时，实现某种程度的经济有效性，两者优势互补，实现经济金融运行的协调稳定与均衡。
第二节 政策性银行的职能和特征
在全球范围内，为了保证国家金融政策的完美贯彻，无论发达国家还是发展中国家，都设有各种各样的政府政策性金融机构。这些金融机构配合一国经济与社会发展不同历史时期、不同阶段经济社会政策目标的不同需要和侧重点，通过政策性金融活动，充当政府经济与社会调节管理的工具。正如上文所说，由于市场固有的特性，为实现资源的优化配置，国家要用这只“看得见的手”来干预经济，因此在金融经济领域中，政府政策性金融机构应运而生。在这种背景下产生的政策性银行具有以下一些职能和特征：
一、从宏观上来讲，政策性银行是按行政或政策规则进行资金资源配置的工具。
首先，考虑到贯彻和实现政府的宏观调控是设立政策性银行的初衷，因此，政策性银行在具有金融机构的信用职能的同时，它又体现了强烈的政策性。政策性银行实质是一种政府性银行或一种运用金融手段的财政化，是政府与银行相互结合利用的一种特殊融资方式。正是基于这一基本事实，政府往往凭借着对政策性银行的直接所有权和控制权，指令政策性金融机构向国民经济的主要部门或具体项目提供贴息或低息的信贷支持。政策性银行的这种特点，决定政策性银行具有调控和管理性。
在这种背景下，由于政策性银行的政府属性，决定了它必须根据国家宏观调控要求，通过政策性信贷杠杆作用等基本手段，包括区域发展政策和产业政策的调整和完善，搞好信贷政策与宏观政策的衔接，以实现政府的意图和政策目标。尽管与政府有着密不可分的联系，但政策性银行的本质仍然是银行，必定要体现出其企业性的一面。因此，它必须遵循银行经营的一般规律，讲究投资回报和效益性，在贯彻落实国家金融改革发展政策的同时做到保本微利，实现可持续发展。合理的利润不仅可以保证政策性银行走上可持续发展之路，提高自身的管理水平，还是防止道德性风险的有力武器。针对商业银行的种种不足，政策性银行常常通过对信贷投向的倾斜、利率和其他方面的各种优惠措施来予以弥补。
其次，由于政策性银行是由国家出资设立的，因此，政策性银行具有资金“自上而下”的纵向流动特点。更易于政府对资金流向、流量进行分配、调节和控制。如农发行贷款来源于央行提供的基础货币，并保证专款专用。即便是新开办的商品流转贷款，也要监督企业专款专用，实行“单收、单储、单销、单管、单考”的管理办法。
在实践中，由于政策性银行资金流动的这种特点，国家便可以根据发展的意愿，运用行政性规则，在商业性、合作性银行不愿或无能力对社会效益较高但资金偿还能力较差的产业和新兴产业投融资的条件下，先行进行投融资，以改变这些产业的经济环境，从而取得和其他产业的同等利益，然后在平均利润率规律的引导下，诱导商业性、合作性银行和其他社会资金紧随其后，进行投融资，从而最终引导社会生产力平衡发展、合理布局。从而发挥以小博大的政策导向作用，减少国家直接投资和管理成本。因此，政策性银行融资具有校正经济结构失衡、校正商业性金融机构投融资偏差及投入不足的属性。
二、在微观上，政策性银行除具有类似于一般银行的职能，即银行的金融中介职能外，还具有其特殊职能。各国之所以普遍设立政策性银行就在于其所具有的特有职能：
1、倡导性职能。政策性银行一旦决定对某些产业提供资金，则反应了经济发展的长远目标，表明政府对这些产业的扶持意向，从而增加其它金融机构对这些产业的投资信心,纷纷放宽审查，协同投资。一旦其它金融机构对某一产业的投资热情高涨起来，政策性银行就会逐渐减少其份额，转而扶持别的产业。
2、选择性职能。政策性银行投资的主要领域如中小企业、农业、住房、落后地区开发等都是商业性银行不愿选择投资的，因而，政策性银行的融资活动对这些领域的发展，尤其对于产业结构调整有明显的积极作用，体现出政策性融资的特有性质。
3、补充性职能。政策性银行在对技术、市场风险较高的领域以及投资回收期长、收益低的项目进行融资补充，可以解决商业性银行主要以提供短期资金融通而对长期资金融通不足的问题。
4、服务性职能。政策性银行一般为专业性的银行，在本领域内经验丰富，可作为政府在某一方面事务的助手或顾问，参与政府相关规划的制定，甚至代表政府组织实施。总之，政策性银行以更主动、更直接、更具内在动力的方式贯彻实施宏观经济政策，尤其是产业政策，所以各国政策性银行往往被视为“特殊银行”。
三、政策性银行具有多元的目标。⑸
在现实的金融经济生活中，受社会、政治、宏观经济等因素的影响，政策性银行作为执行国家政策的金融工具，其支持目标是多元的。政策性银行的目标可分两大类。一类是商业性目标，一类是政策性目标或工具性目标。有时以政策性目标为主，有时以商业性目标为主，国家一定时期的政策目标不同，政策性银行的目标追求不同，各有倚重和偏颇。当政策性银行被当做政策性目标或工具性目标时，政策性银行被当做国家政策的工具，以确保实现国家的宏观经济和政治意图。如实现经济稳定、经济增长、收入分配平衡、充分救业、收支平衡等社会目标。这种情况即使在西方市场经济国家中也客观存在。
纵观各国的政策性银行的运行现实，政策性银行在弥补市场缺陷、引导国民经济发展的过程中，而充当经济发展过程中的“铺路石”和“领航员”的角色。商业性、合作性银行受市场这只“看不见的手”的调节，追求利润最大化是其基本原则，而政策性银行要受政府的社会、政治、宏观经济等目标的影响，如果政策性银行也像商业性、合作性一样，追求利润最大化，无视政策性银行的特殊性，与商业性、合作性银行性质混为一谈，让政策性银行放弃其所应当承担的本质目标，参与其他性质银行的商业性竞争，这样，既会影响到国家宏观社会、经济目标的实现，政策性银行也无存在的必要。
一个基本的假设或者证明是，在资源配置中，政策性银行与商业性银行一样只以追求利润最大化为最高目标，那么，市场失灵或失效、资源配置扭曲、资源配置的趋利性、不合理性问题将会非常突出；弱势产业将会更弱，落后地区与产业将更落后，经济与社会的发展将更不平衡，经济与社会的可持续发展将不可能实现。 所以，政策性银行的存在与发展，从整体上优化了我国的宏观金融调控体系。二者构成了我国完整的金融体系，二者相互合作、补充而又不可替代。
四、政策性银行的社会作用。
我国之所以要建立经营政策性银行，除有其经济上原因外，还与我国的国情有密切联系。一方面是由于我国实行公有制和市场经济相结合，实行政府调节与市场调节相结合的经济建设原则；另一方面由于我国政府担负着迫切的文化建设和平衡发展的社会职能，需要进一步加强宏观调控的能力。因此，我国需要若干个政府性银行的存在，来对我国的重点建设进行投资，对基础产业的发展进行投资，为支柱产业提供政府性金融支持。而这种支持，需要运用政府财政预算收入和国家信用进行投资，需要政府运用政策性金融业务对经济活动进行干预和指导。尤其是我国即将加入ＷＴＯ，银行业如何开放是个风险性非常大的问题。我国的银行必须以商业银行的面目走向国际金融市场，将政策性金融与商业性金融分立是很重要的一步。多设专业性的政府性银行会降低许多金融风险，因为政策性银行是一个体系，是多种机构而非一种，它们各有自己的特殊使命，彼此分工而又协作。在我国金融体制改革中，它们的调节作用显得尤为重要。同时，我们还应看到政策性银行提供经济开发资金的比例。发展中国家远比发达国家大，这种现象表明政策性银行对发展中国家具有十分重要的战略性意义。总之，政策性银行是金融组织体系中不可缺少的组成部分，是财政与金融、计划性与市场性、宏观与微观、直接管理与间接管理、有偿性与无偿性的巧妙结合体。在贯彻国家产业政策，促进产业结构合理化布局，调整地区间的经济发展平衡，加快企业技术改造与技术进步，深化金融体制改革中，政策性银行都发挥着重要的作用。
可以预测的是，在贯彻西部大开发的国家战略中，政策性银行也必将发挥重大作用，因为西部经济开发离不开国家的大量投资。同时，还应根据需要另行组建一批政策性银行，例如：中小企业发展银行，科技开发银行，社会保障银行，就业扶助银行等等，以更有力地促进这些领域的健康发展，提高人民的生活水平。
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