政策性银行法律地位研究
五、政策性银行本身具有一定的法律属性。
首先，政策性银行的产生不仅有深刻的经济学背景，而且政策性银行的设立体现了经济法的基本理念，是在国家干预经济的过程中出现“新事物”，弥补市场调节的缺陷是政策性银行产生和发展的基本理论依据，经济学的市场失灵理论是经济法产生的理论根源之一。在市场经济条件下，市场是配置资源的基本方式，但实践已经证明并将继续证明，由于市场的诸如盲目性、滞后性、外部性和对实质公平的忽视等种种弊端，这只“无形之手”并不是万能的。因此，为了克服市场调节失灵这一瘤疾，通过国家干预的“有形之手’，来适当干预经济领域便成为了历史的必然和世界潮流。而政策性金融便是国家干预的“有形之手”在金融领域的作用结果，是为了克服商业性金融的不足而在“有形之手”和“无形之手”的“太极推手”中形成的一种集国家干预性和市场自由性于一身的混血儿。因此，政策性银行的产生和发展是国家干预、协调金融市场资源配置的产物。
其次，虽然政策性银行由国家出资建立，用来执行国家的金融政策，但是它是独立的法人，应具有相对独立性，不能成为“二级财政”或“命令性金融”。法人是一种享有民事主体资格的社会组织，政策性银行应是我国金融市场中的一个独立的法人。从世界范围来看，国外的政策性银行立法一般均确认政策性银行具有独立的法人地位。诸如《韩国进出口银行法》、《韩国产业银行法》和《日本开发银行法》等都规定其法人资格。在日本、法国更是规定政策性银行为公法人。依法赋予我国政策性银行以独立的法人地位，使其具有相对独立的经营决策权，对明确政策性金融和财政性资金划粉的界阴防十政府的不当干预导很重要的一个制度保障。
第二章 政策性银行的制度困境与法制缺陷
在政策性银行法律定位中一个重要的问题就是，政策性银行在国家法律体系中的地位，这包括政策性银行与政府、中央银行、商业银行的关系。因为在这些关系中，包含了政策性银行与政府、中央银行、商业银行之间的权利义务关系，在政策性银行的准确法律定位中占据了相当重要的地位。
第一节、政策性银行在国家体系中的地位
一、政策性银行与政府的关系
政策性银行与政府有着天然的密切联系，因为政策性金融是一种直接渗透着政府意图的金融方式。一方面，政府是政策性银行的坚强后盾，并依法对其进行监督管理和行政领导。政策性银行的资本金由财政拨付，筹资由财政担保，经营亏损由财政补贴。同时，我国已组建的三家政策性银行都是直属于国务院领导下的政策性金融机构。例如：国家开发银行监事会的设立，是经国务院批准，由国家计委、国家经贸委、财政部、人民银行、审计署、对外经贸合作部等部门各出一位负责人以及国务院指定的其他人员组成。其主要职责是监督国家开发银行执行国家方针政策的情况，提出行长的任免等。由此可见这种监事会是倾向政府派出制，由有关部门和专家组成，受国务院委托，对国家授权投资的机构或国家授权部门负责，是一种来自上级的外部监督。在财政的关系上，但不同于财政的是，政策性银行运用的是金融手段，采取企业化经营和管理，所贷出的资金理所当然地要还本付息，而不是无偿地被使用。另一方面，政策性银行为政府的经济政策服务，体现政府对经济的调控和干预。
具体地考量，政策性银行与政府的关系表现在两个层次：
第一、政策性银行与财政部的关系。
在国家的制度安排中，政策性银行与政府的关系集中地表现在它与财政部的关系上。我国《信贷资金管理办法》第三十二条规定，政策性银行的资金来源主要包括财政拨给的资本金及专项资金等。财政部在进行财政分配的过程中，利用金融手段，使财政资金经营化。财政分配有较好的方向性，就可以较好地体现政策性，但因其是无偿性的，减少了可用资金量，降低了资金使用效益。而政策性银行能使财政分配扬长避短，相得益彰。因此，在白钦先、曲昭光两位先生所著的《各国政府性金融机构比较》一书中写道：“在政策性金融机构的运行机制中，具有财政‘无偿拨付’和金融的‘有偿借贷’的双重性机制，是二者的有机结合而不是简单加总。”政策性银行既体现政策性，又坚持金融原则。在我国，政策性银行与财政部应形成行政领导、业务审批和资金援助等关系。财政部应成为政策性银行的领导机构。
第二、政策性银行与各有关部委的关系。
如国家开发银行与国家计委，中国进出口银行与对外经贸合作部，中国农业发展银行与农业部等，这些有关部委作为一个行业领域经济与社会发展计划的制定机构，为政策性银行确定了业务方向、具体项目等，成为政策性银行的具体业务领导机构。
值得注意的是，在我国，政策性银行并不是传统银行制度的复辟。政策性银行虽然继承了传统计划体制下金融运行的部分特征，但它在市场经济条件下是以不破坏市场机制为前提的，是以弥补商业金融的空隙和矫正市场机制的缺陷为其存在价值的。
二、政策性银行与人民银行的关系。
我国有相关的法律和文件对政策性银行与人民银行的关系进行了规定。《人民银行法》第三十五条规定：“中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。”中国人民银行1994年7月28日发布的《关于向金融机构投资入股的暂行规定》中第三条明确规定：“国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等政策性银行一律不得向金融机构投资。”中国人民银行1994年2月15日发布的《信贷资金管理办法》第三十六条规定了中国农业发展银行的信贷资金问题，其中有：“对因季节性等原因出现的先支后收的临时性资金需要，人民银行可视情况对其总行发放少量短期贷款予以支持。”这些规定都说明人民银行与政策性银行存在着业务上的指导与协调、资金援助、人事参与等关系。政策性银行的性质首先是银行，只要是银行，就应受人民银行的监管。人民银行及其分支机构有权随时对政策性银行进行日常检查，并实行行业年度检查制度。
在西方发达国家，政策性银行和中央银行的关系相对松散。中央银行一般不直接管理政策性银行，而是侧重于对商业银行的管理。政策性银行不在中央银行的监管之列，原因在于政策性银行的业务特点，如：一般不直接吸收存款，不能从事存款创造，无法传递央行货币政策等等。这也是很科学的，但目前在我国法制不健全、市场机制不完善的情况下，作为央行的人民银行对政策性银行的监管、指导是完全必要的。专司一国货币管理的中央银行应给予政策性银行以必要的支持和指导，政策性银行也应尽力与中央银行的政策目标保持一致。这应是我国政策性银行发展的方向。
三、政策性银行与商业银行的关系
成立政策性银行的一个重要目的就是为了分拆政策性金融与商业性金融业务。政策性银行与商业性银行是一个国家金融体系的两个不可或缺的部分，政策性银行与商业银行在法律地位上是平等的，都是独立的法人机构。政策性银行虽享有种种优惠待遇，但不是国家权力的代表，并不凌驾于商业银行之上。政策性银行的设立为国有商业银行推行资产负债比例管理提供了资金自求平衡的前提，因为专业银行承担的政策性业务毕竟大大减少了。但政策性银行的业务方式一般是间接的，采用商业银行代理制，即委托商业银行对业务往来对象进行资信调查、发放贷款、检查并收回贷款等活动。由此看来，二者是相互补充、协作的关系。当然，政策性银行在业务上不与商业银行竞争，故不能象商业银行一样，在金融体系中占主导地位。事实上，某些专门的政策性银行已成为该专门领域的“最后贷款人”。例如，中国农业发展银行通过利息补贴、再贴现等融资手段，为商业银行从事农业开发性贷款给予资金支持，承担起“最后贷款人”的角色。
在我国发展市场经济的今天，政策性金融另一个设立初衷就是为了弥补商业性金融的空隙和矫正市场机制的缺陷。所以，在一国银行体系中，商业银行是主体和基础，政策性银行是必要的补充。我国设立政策性银行的直接目的在于实现政策性金融和商业性金融的分离。这是指二者在运作机制上的分离，并不意味着政策性金融和商业性金融不能相互配合。其实，二者在金融业务运作上恰恰形成互补和配合的关系:第一，政策性银行通过对特定对象的融资，能够带动商业银行向这些领域融资。一旦能带动商业银行向某些特定对象融资，政策性银行则会悄然退出，转而投向其他领域，再次示范和引导商业银行的融资活动。第二，为节约交易费用，政策性银行的业务可以委托商业银行代理进行，但这种代理活动需要必要的监督和管理，以防政策性资金被商业性活动所挪用。
在政策性银行的实际运行中，政策性银行的存在目的主要就是国家为了扶持特殊行业，弥补商业银行在长期融资上的贷款不足，弥补资本市场发育不足的缺陷。所以对政策性银行的业务范围就应该限定，去做商业银行不愿意做的事情，坚持不与商业银行竞争的原则，凡是商业银行愿意放款的项目，政策性银行要退出；凡商业银行不愿做，但能收回本金的项目政策性银行必须去做，并努力寻求与商业银行及其它金融机构建立良好的合作关系，实现优势互补，形成整体合力。正是因为如此，我们立法时要尽量明确政策性银行的业务范围，划清和商业银行的业务界限，否则政策性银行就没有存在的必要了。就国际经验来看，德国复兴信贷银行（KFW）将出口信贷和项目融资领域的一些贷款，由成立一家独立的新银行来从事这些业务。这家新成立的银行商业化的运作从2008年开始，完全按商业银行法运作，向德国政府纳税。KFW不为其提供担保，向其再融资的成本完全按照市场融资成本来确定，也不再享有政府担保优惠。⑹德国的这种经验值得我们学习。
因此，我国应该在政策性银行立法中，明确政策性银行与政府、中央银行、商业银行的关系，使政策性银行在法律的框架内，明确行使权利义务，走出政策性银行的制度困境，使其健康稳定的发展。笔者建议,政策性银行在国家银行体系中的法律地位应该定位为：居于中央银行之下，与商业银行平等的，是独立的法人机构。政策性银行虽享有种种优惠待遇，但不是国家权力的代表，并不凌驾于商业银行之上。政策性银行的产权归银行自己所有。
第二节、当前我国政策性银行面临的主要问题
我国政策性银行的设立是金融体制改革的产物，是国民经济发展的内在要求，也是社会主义市场经济改革的必然结果。1993年12月25日，国务院发布的《关于金融体制改革的决定》中提出，为深化金融改革，组建政策性银行。根据这一决定，1994年，我国先后完成了组建国家开发银行(1994年3月17日),中国进出口银行(1994年7月1日),中国农业发展银行(1994年11月8日)，并相继开展了业务。从多年的实践效果来看，我国的政策性银行在加强经济宏观调控，保护和支持各项产业发展，稳定国民经济运行中发挥着不可替代的作用。但是，与此同时由于对政策性银行的法律地位缺乏足够的认识，在实践中，出现了政策性银行工作效率低、工作方式被动落后，机械地照搬政策，甚至直接参与相关企业资金运行的“全程监管”等一系列的问题。其具体表现在以下几个方面：
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