政策性银行法律地位研究
第一、市场定位不清，越位和缺位的问题同时存在。目前，我国政策性金融机构都追逐市场份额，力争将自己做大做强，纷纷向竞争性业务渗透，业务超出了银行业监管机构依法核定的范围；另一方面，中小企业、住房、环境保护、社会保障和存款保险等，这些需要政策性金融发挥作用的领域又缺少相应的融资机制，一定程度上制约了这些行业的发展。
第二、筹资方式单一，缺乏稳定的资金来源。我国政策性银行只能通过定向发行金融债券和向中央银行以借款方式筹资，财政补贴资金难以及时足额到位，积累资金能力有限，没有形成稳定的筹资机制。虽然近年来探索市场化发债的方式筹资，也需要通过法制力加以确认。
第三、内控机制比较薄弱，某些行业不良贷款比重较高。对政策性银行而言，项目贷款评审和财务评估是直接决定贷款风险和收益高低的主要因素。但目前政策性金融机构法人治理机制不健全，内部稽审和监察力量薄弱，管理粗放，有的政策性银行不良贷款率相当高，面临很大的信贷风险。
第四、我国政策性银行尚无专门、统一的法律予以规范和调整，立法现状令人堪忧。我国目前没有《政策性银行法》，已成立的三家政策性银行依据各自的条例和章程来经营，但这些金融行政法规不是政策性银行的本身立法。而发达国家一般的做法是先制定法律，规定需设立的政策性银行的业务范围、经营机制、业务规则、资金来源、操作运行等，然后依据该法设立政策性银行。目前我国的政策性银行因无法可依,便也不可能创造良好的外部运行环境，政策性金融有时变成了“命令性金融”。这就背离了政策性银行的宗旨，就会不同程度地抑制市场机制的积极作用。例如：长期的低利资金供给容易产生资金需求的无限扩大和严重的依赖性，或无意中保护落后，助长了低效率，形成贷款拖欠的不良现象。
所以，如果我们要克服政策性银行的诸多弊端。我们应积极探索、借鉴国外政策性银行立法的成功经验并针对我国现行政策性银行立法的诸多不足，努力完善我国政策性银行的立法。笔者希望尽快制定一部《政策性银行法》，确立政策性银行的法律地位，既防止政策性银行商业化和非银行化，又注意降低政策性银行贷款的风险，提高信贷资产质量，以便对那些不良金融现象加以规范。
第三节 政策性银行的法制缺陷
实践证明，三家政策性银行自成立以来，在各自特定的业务领域发挥了应有的作用。但由于我国政策性银行的运作和管理尚缺乏专门的法律加以规范，其经营发展难以以法律手段予以保障，致使我国政策性银行存在的问题日益突出。虽然，我国现行主要的政策性银行缺乏系统而专门的立法，但是，在政策性银行建立和运行的过程中，我国出台了一系列的文件。目前，我国现行主要的政策性银行立法文件主要有：
第一、在法律层次上：只有《中国人民银行法》有相关规定；该法第35条规定，中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。
第二、行政法规层次：我国的政策性银行主要是依据国务院的决定、行政命令设立和运作的；这主要包括：国务院《关于金融体制改革的决定》、《关于组建国家开发银行的通知》、《关于组建中国农业发展银行的通知》、《关于组建中国进出口银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家开发银行章程》、《中国农业发展银行组建方案》、《中国农业发展银行章程》、《中国进出口银行组建方案》、《中国进出口银行章程》等。⑺
第三、部门规章层次：主要是中国人民银行制定的涉及政策性银行组织机构、业务运行、人事任职资格等等方面的有关规定。
第四、其他政策性文件：国务院及其有关部门发布的有关政策性文件也涉及政策性银行设立与运行中的一些问题。
但是，以上的这些具有法律性质的文件，在法律层次上阶位比较低，立法技巧也不完善，在立法内容上没有准确而全面的对政策性银行进行定位，在许多方面存在着问题和漏洞，其主要表现为：
第一、立法严重滞后。与国外先制定有关的政策性银行法，再依法建立和运作政策性银行的做法不同，从《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“建立政策性银行,实行政策性业务与商业性业务分离”的目标起，至1994年国家开发银行、中国进出口银行及中国农业发展银行三家政策性银行相继建立，及在此后的四年多运营过程中，一直未能制定相应的政策性银行法（或条例），作为政策性银行设立运作的法律依据。这种立法滞后的现象也成为我国整体金融立法滞后问题的组成部分和表现之一。政策性银行立法滞后问题已严重制约了我国政策性银行的进一步健康发展。
第二、立法缺乏规范性、系统性。现行立法大都采取《通知》、《方案》、《批复》及政策等的形式，在形式上比较散乱，在内容上存在着冲突的地方，不同立法之间衔接不够好，因而缺乏规范性和系统性。在立法体系上，没有建立我国政策性银行法律体系的问题，缺乏统一立法，更为将统一立法与分别立法结合起来。这在政策性银行运行十多年后的今天还存在这种情况，是不应该的。
第三、立法内容不完善、不全面、不详细、不具体。政策性银行作为我国金融体系中新的重要组成部分，肩负着促进国民经济协调、健康、平稳运行的特殊使命。然而，我国目前的政策性银行种类单一、形式单一，已经无法适应金融市场快速发展的需要。现行立法中许多内容应作规定而没有规定，致使银行在运作中无规定可作依据，存在着不够完善、不够全面的问题；许多已有的规定又因内容规定的不具体，不详细，而在实际中无法操作、执行，有的规定内容，已不能适应现在的需要，应予修改而没有修改。
第四、立法层次低，缺乏权威性、严肃性。目前主要比较具体的政策性银行立法都是由三家政策性银行筹备组拟定，然后报国务院批准后实行的,没有国家权力机关对政策性银行进行立法，因而立法层次较低，权威性、严肃性较差。在实践中，执行起来存在在执行难的问题。
第五、尤其要提出的是，现行立法中缺乏对政策性银行进行监管的法律规定，这对政策性银行的运行是一个极大的隐患。目前在我国现行主要的政策性银行立法文件中，只有《中国人民银行法》第35条规定，中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。这一原则性规定明确肯定了将中国人民银行作为我国政策性银行的监管机构。较之国外政策性银行运行经验来看，其业务管理几乎均归属于财政部而非中央银行。
笔者认为，这一规定本身存在着根本性的缺陷。因为中央银行既要担当政策性银行“最后贷款人”的角色，又要独立执行货币政策，当这二者集于一身时，往往不可兼顾。倘若中央银行要完全独立地执行货币政策，便应置身于这种业务管理体制之外，否则既不利于自身职能的发挥，也不利于政策性银行利益补偿机制的建立。因此，关于中国人民银行的这一原则性规定似乎见欠妥。不仅如此，当前中国人民银行制定的涉及政策性银行的组织机构、业务运行、人事任职资格等方面的规定，它操作性不强，权威性不够。
因此，健全我国政策性银行法律体系势在必行。在笔者看来，我国政策性银行立法的真正价值，体现在它为促进我国金融市场体系的形成、有序和发展，适当地承载了自己作为部门法的社会功能。因此，应借鉴国外政策性银行法律体系形成的成功经验，根据我国的国情，建立、健全我国政策性银行法律体系，并切实遵照执行，以充分发挥法律在建立和维护金融秩序、保障金融业的安全、促进金融市场的健康发展方面的作用。
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