上海市郊野公园政策分析与规划建设初探
中图分类号：F590 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0250-03
引言
上海作为国际大都市，正处于加快推进“四个中心”建设的关键时期，在经济发展取得巨大成就的同时，也面临着资源紧束和生态侵蚀的压力。
在用地总量上，全市现状建设用地已接近《上海市土地利用总体规划》2020年的规划目标，若按照以往的新增建设用地增长速度，将提前突破建设用地“天花板”；从土地利用大结构看，城乡建设用地占比已接近全市土地总面积的45%；从建设用地内部的小结构看，上海工业用地规模占比较高[1]。另一方面，新编制的《上海绿地系统实施远期方案》要求，直至2020年，上海绿地面积从10万hm2增加到28万hm2，目前在中心城区内大量、大规模地增加绿地难度很大，城市绿化与土地之间的矛盾十分突出。从上海居民生活品质来看，城市化进程中人口的急速膨胀，带来了社会人群对生存环境条件、文化精神的强烈要求，休闲时代的到来给上海旅游业带来了前所未有的发展机遇；根据今年调整后的最新法定假日放假办法，市民长途旅游的选择意愿有所下降，受到“周末游”、“家庭游”等近距离出行活动规律的影响，市郊空间层次的游憩活动比例正大大增加[2]。
在上述背景下，需寻求有效手段来维护城市土地利用结构，增加城市绿地空间，并满足上海市居民日益增长的游憩需求，因此，2013年上海市开创性地提出“郊野单元规划”概念，在国内首先编制了《上海郊野公园总体规划》，共规划了21个郊野公园，面积400km2，其中5个公园总规划拟在“十二五”末基本建成。上海市郊野公园已成为满足市民游憩需求、保障城市发展生态需求的一项重要公共政策。
一、国内外郊野公园研究综述
“郊野公园”的概念最早由英国提出，旨在满足游人休闲渴望，以缓解国家公园的旅游压力，因此，当时郊野公园的定义仅强调宁静的乡村环境、最少的人工设施和机动车的可达等[3～5]。内地郊野公园的概念和模式主要来自香港，目前，国内对郊野公园尚无权威公认的确切定义，根据学术界丛艳国（2005）、林楚燕（2006）、高玉平（2007）等人的研究[6～8]，结合上海市郊野公园的特殊意义与相关政策，本文将上海市郊野公园定义概括为：位于城市中心以外近郊或远郊，具有较好的可达性，有良好的自然景观、郊野植被及田园风貌，并以休闲娱乐、满足市民活动需求为目的的大型游憩空间。郊野单元规划则是根据所在街镇国民经济和社会发展要求，对集中建设区外郊野地区的用地规模和结构布局、生态建设和环境保护等所作的一定期限内的综合部署和具体安排[9]。
国外对郊野公园研究的文献数量不多，且多为郊野公园选址或土壤方面的研究。布朗斯顿研究了郊野公园在自然保护和满足游憩者需求方面的积极推动作用，并探讨了如何防止现存的美丽景观恶化的问题[10]。兰伯特总结了郊野公园在英国的发展历史概况，认为经过兴起、发展、衰败后，郊野公园如今处于复兴阶段[11]。吉姆（C.Y.Jim）对香港郊野公园做了大量研究，他说明了香港郊野公园的缘起，并将公园分为高密度游憩区、低密度游憩区与保护区三类，并讨论了公园建设带来的各种问题及对长期管理方面的建议，吉姆还分析了香港郊野公园游憩模式的转变，认为游憩活动选址的创新设计与建设能增加公园的环境容量[12～14]。
从中国知网搜索以“郊野公园”为篇名，结果有306条，为主题的有836条，为关键词的有1 129条。可见国内对郊野公园的研究之多。屠玉麟（1994）最早引进香港郊野公园的概念，介绍了香港郊野公园及其自然环境的管理与保护，总结出法治、环境教育和全民参与三个方面的经验[15]。李信仕（2011）等比较了香港与深圳两地郊野公园的选址、规模、景观、管理等方面的共性与差异性[16]。张骁鸣（2004）介绍了香港郊野公园的发展概况，指出其日常管理主要有管理科与护理科两个机构完成[17]。罗秋萍（2007）分析了香港郊野公园法律、生态、康乐、教育、景观方面的特点，并从生态效益、社会效益、经济效益三个方面评价公园的发展绩效[18]。高玉平（2007）在分析郊野公园特点的基础上，初步探讨了郊野公园的建设目标、功能定位以及规划设计技术要点，期望对郊野公园的建设和研究起到一定作用[19]。张婷（2009）等探讨了中国城郊森林型、生态林型、环城游憩带型、乡村田园型四种郊野公园模式的建设对策[20]。刘晓惠（2009）从开放空间和公共资源保护的角度探讨了郊野公园的土地获得模式，提出郊野公园选址与规划策略方面的建议，认为应协调好国家、集体和个体三方的利益关系，以充分发挥郊野公园连接城市与郊区一体化发展的作用[21]。尚凤忠（2009）以游憩者需求为切入点，明确了郊野公园的开发条件，并在此基础上提出了构建郊野公园开发体系的六个要素，包括以人为本的开发理念，规划先行的开发原则，完善的法律体系和管理体制的制度保障，多样性和个性化的开发形态，人性化的服务观念，以及多元化的开发模式[22]。
二、上海市郊野公园相关政策分析
依据前文所述郊野公园的特征，结合《上海郊野公园总体规划》的建设情况，现今上海市共可筛选出13个郊野公园。其中，8个为现状大型郊野公园，包括东平森林公园、东滩湿地公园、滨江森林公园、共青森林公园、顾村公园、佘山森林公园、滨海森林公园、海湾森林公园；5个为上海市近期计划于2015年初步建成一期规划范围并开园的郊野公园，包括青西郊野公园、松南郊野公园、浦江郊野公园、长兴岛郊野公园、嘉北郊野公园。另外，尚有16座郊野公园最为远期计划建设，已完成初步选址，将根据近期5个试点郊野公园的规划与实施情况确定进一步方案。 针对郊野公园的特殊性与新兴性，上海市制定了一系列政策指导郊野公园的规划与建设，如《郊野单元规划编制审批和管理若干意见（试行）》（沪规土资综[2013]406号）、《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》（沪规土资综[2013]416号）和《郊野单元规划编制导则》，以及在此基础上制定的《上海市郊野公园建设的若干指导意见》。
政策指出，郊野公园建设不同于城市公园，要多自然、少人工，应避免大拆大建和对现状地类进行大的调整，切实做到建设用地减量化，耕地面积有增加。为有序建设实施公园内各类项目，规划方案主要包括农用地整治、建设用地整治、专项规划整合三大部分。
农用地整治通过对田、水、路、林等农用地和未利用地开展综合整理，增加有效耕地面积，提高耕地质量，优化农用地布局，提升农用地在生产、生态等方面的综合功能。建设用地整治旨在实施减量化工作，原则上将规划范围内的低效工业用地全部搬迁，并在充分尊重农民意愿、保护本土自然和历史文化风貌的前提下，对布局零散、整体面貌差的宅基地实施搬迁；减量化工作主要通过城乡建设用地增减挂钩项目和土地整理复垦项目完成，实施后可获得减量化建设用地面积1/3以内的奖励空间（类集建区），类集建区建设以满足公园安全和配套的基本服务功能为主，可适当安排与公园相融的功能。按需编制的相关专项规划应遵循集约节约用地原则，结合公园特点和实际情况，因地制宜地引入“低碳生态”理念，示范性运用节能、节水、节地的技术和模式，并使相关建设与公园整体风貌和景观特色协调、统一。
三、郊野公园发展概况
上海市是中国超大型都市的先锋代表，创新性地探索郊野公园规划具有重要意义。国际经验显示，以生态保育、自然保护、休闲游乐、健身康体为主导功能的郊野公园，是提升城市生态和游憩功能的重要载体，近年来已日益成为满足市民活动需求、优化大都市空间结构的重要资源。
（一）郊野公园建设现状与意义
目前，上海市对郊野公园的初步选址优先选择毗邻新城和大型居住社区、交通条件较好的地区，聚焦自然资源较好、对生态功能有重要影响且具有一定规模的地区。
郊野公园的建设对上海市的生态环境、耕地保护、休闲旅游以及城乡统筹发展益处良多。首先，郊野公园对低效工业用地与零星宅基地实施减量化，并充分挖掘基地现状特色，保持湿地林网、河湖水系、自然村落的自然肌理，一方面减少了企业对周边环境的污染，宅基地内居住人口对环境的污染，另一方面形成了较大面积、成片的呈自然或近自然状态的绿色景观，修复原生态基底，保护绿地、生物与地下水资源，改善城市大气环境与小气候，为城市的扩张提供自然屏障。其次，土地整治作为规划建设的实施平台，是对郊野地区“田、水、路、林、村”等基本要素的统筹安排，完成新增耕地面积任务，建设形成集中连片的高标准基本农田，在推进公园建设的同时，提高农业生产水平，并以开展休闲、观光农业等方法，为农民的就业提供途径。其三，郊野公园与其他所有公园一样具有景观价值与旅游价值，并因其保留了传统村庄风貌及当地人文、农业特色，郊野公园充满野趣，对上海这类大都市的居民具有独特的吸引力，各公园结合自身自然、人文特点，形成自然科普径、人文游览径、水上休闲径、森林徒步径、滨江漫步径、田园体验径等多元化的景观游憩组织线路，满足市民多样的游憩与活动需求。其四，对村集体而言，通过实施郊野公园规划，落实低效高耗工业企业及农民宅基地搬迁工作，改善农民生产、生活环境，并通过建立“造血机制”，提高村集体及农民收益。
（二）郊野公园建设面临的主要矛盾
近期试点的五座郊野公园正在紧密地建设中，一些在规划设计中可能忽视的问题也在实施过程中陆续反映出来，值得设计者与实施者的关注。其一，由于自然条件和城市化程度的不同，并不是所有的街镇都适合郊野公园规划中的所有规划内容，例如一些街镇的城镇生活区非常大，拥有许多工业园区，因而其郊野区域非常有限，或是有一定的郊野区域，但并不适合发展农业、林业，使得郊野公园的建设受到阻碍。其二，为将郊野公园建设成为体现郊野特色又保障生态环境的区域空间，低效高耗的工业企业与零星宅基地减量化工作是重中之重，为充分尊重农民意愿、保障工人权益，需要投入大量的财力人力实施减量化工作，而作为正式开建郊野公园的前期工作，实施过程中的补偿、安置等问题可能会延缓郊野公园的建设进度。其三，郊野公园的建设可能带来营地的过度使用、垃圾、植被破坏等问题，未来游客的增多也可能导致景观的退化，这些都需要全面的长期管理加以解决。
四、郊野公园未来展望
郊野公园作为上海落实“生态文明”理念的重大民生项目，未来的建设应将重点放在低效建设用地减量、农业生产、休闲旅游与生态保护上，总的建设宗旨与基本要求保持不变，但规划内容和形式可以创新和提高。考虑到上海市既是中国人口最多的城市之一，市区总人口世界第一，又是世界上最大的城市之一，郊野公园的服务范围要扩散至整个上海市仍有相当大的难度，不仅在数量上应有所增加，还应逐步加大服务半径。市规划和国土资源管理局已初步确定在近期建设五个试点郊野公园后，远期还将规划建设16座或更多的郊野公园，有助于服务空缺区域对郊野公园可达性的改善，以供市民游憩娱乐之需。另一方面，上海市未来应尝试微调人口政策，适当均衡人口分布、调整人口结构，从而减少部分土地过重的负荷，进一步从公平性角度确保市民的郊野活动空间。随着未来土地制度的改革、上海市新型城镇化与美丽乡村理念的推进，郊野公园规划与建设可能面临的挑战还有很多，如何通过选址保证郊野公园公共服务的公平性，如何做到生态保护与旅游开发并举，如何在开园后开展游憩活动等，都需要进一步的研究与实践。
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