政府绩效审计问责机制构建

　　一、绪论

　　实施政府绩效审计是落实政府绩效管理的需要，一方面政府绩效审计是政府绩效管理的重要组成部分，另一方面政府绩效管理为落实绩效审计提供了制度保障。如何保障绩效审计的质量，让绩效审计发挥其对于政府公共活动的“免疫功能”，是值得探讨的。本文提出绩效审计问责机制的构建，以期对此展开研究。

　　二、绩效审计问责制度框架

　　（一）绩效审计问责制度内涵

　　问责是指问责主体对其管理架构中的责任单位未履行相应的责任和义务的情况进行监查，核实后要求责任单位承担否定性后果的一种责任追究制度，问责是对不整改不作为而进行的惩罚1。政府绩效审计问责机制通过政府审计对国家各级行政部门所发生的经济事项进行审计，继而针对审计中所发现的问题，通过制度化保证权责对等，进而追究国家各级机关及其公务员对其职责和义务产生否定结果应负责任的一种机制。政府绩效审计的问责机构是行政主管部门、纪检部门和司法部门，问责的对象是责任单位。

　　（二）绩效审计问责制度的前提在于审计结果公开

　　政府绩效审计结果公开是指政府绩效审计机构依法以公开的方式向社会公众公告审计结果、意见和建议。绩效审计问责制度的前提在于绩效审计结果公开。政府绩效审计结果公布直接决定了此次审计活动是否实现了最初的审计目标。绩效审计报告公开的对象是人大或其常委、主管部门、监督部门和社会大众。然而当今对于绩效审计的研究是按照委托代理和信息不对称原理展开，对于审计评价报告的公开以及运用并未有太多关注，这直接造成了审计结果同公众的互动不足。

　　信任和关系契约被认为是公共治理的核心机制，社会公众参与是国家公共管理改革的必然要求。绩效审计结果作为对项目的绩效考核结果，其公开是政府行政透明化的内在要求。绩效审计报告是绩效审计问责主体实施行政问责的依据，使行政问责成为有理有据的政府行为。行政问责的目的在于让责任单位认识错误，防范渎职分析，以保证绩效目标的实现。因此，绩效审计报告公开为绩效审计问责提供了问责依据，共同目的都在于提高绩效审计质量，实现绩效审计目标，监督政府部门履行行政职责。

　　（三）绩效审计问责制度的保障在于审计法律健全

　　制约公共权力一个很重要的环节就在于问责制度，如果问责制度不健全，落实不到位，审计披露的问题就得不到有效处理，社会公民对于绩效审计的效果就会提出质疑。通过制定政府审计问责法律，可以让审计问责的法律依据更加明确，实现对于绩效审计问责制度的保障。

　　首先，将全国性和地方性法律法规进行对比，加强二者的匹配，建立起上下级联动协同的法律法规，从总体上实现绩效审计问责的法律保障。其次，对于政府绩效审计问责的专项法律的建设中，需要强调有关审计问责的细节规定，如对问责主体、问责对象等做出具体规定，打造“审计公告―权责清晰―规范问责―合理追究―问责公示”的制度体系。最后，在绩效审计问责的专门法律之外，还应当健全相关配套法律法规和制度安排，从而打造出政府绩效审计问责的全方位保障。配套健全的政策和制度包括，规范新闻舆论监督机制、优化公务人员行政能力监督机制、透明化政府绩效审计问责社会公示机制以及开辟公众的秘密举报渠道。

　　三、基于博弈论的绩效审计问责制度必要性和提升路径分析

　　（一）混合策略纳什均衡定义

　　博弈的局中人Ⅰ与Ⅱ各自的纯策略集S和T，S={s1，s2，…sn}、T={t1，t2，…tm}，各自的混合策略集X、Y分别由①、②来定义，？

　　X={x∈Rn|x=（x1，x2，…xn）T；xi≥0（i=1，2，…n）；∑xi？= 1}①

　　Y={y∈Rm|y=（y1，y2，…ym）T；yj≥0（j=1，2，…m）；∑yj=1}②

　　x表示对局中人Ⅰ的纯策略集S的全体策略的一种概率选择，x为局中人Ⅰ的混合策略；y表示对局中人Ⅱ的纯策略集T的全体策略的一种概率配置，y为局中人Ⅱ的混合策略。即：？以概率x1选择策略s1，以概率x2选择策略s2，……以概率xn选择策略sn。以概率y1选择策略t1，以概率y2选择策略t2，……以概率ym选择策略tm。若一个混合策略的结局（x，y）∈X×Y满足下列条件：（1）u1（x，y）≥u1（si，y） ？坌si∈S （2）u2（x，y）≥u2（s，tj） ？坌tj∈T 则称混合策略的结局（x，y）是纳什均衡。

　　（二）混合策略纳什均衡运用的可行性

　　根据委托代理理论，在公民大众、政府职能部门、审计机构、审计项目之间存在着委托代理关系。国家权力属于人民，因而人民是社会公共资源的所有者，是政府公共项目绩效审计的最终委托人。人大是国家权力机关，按照人民意愿代表人民行使权力，是政府绩效审计的直接委托人，而政府是社会公共资源的代理人，是国家权力机关决议的执行人。审计机关接受人民委托，对代理人（政府）的行为进行审计。

　　委托代理关系的产生必然产生信息不对称的问题，博弈论是解决信息不对称问题的可靠方法之一，是解决决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题。任何一项制度安排和制度的选择都不是随意决定的，而是经济人根据成本效益分析权衡及其选择的结果，它考虑自身的偏好和效用函数，还考虑其他决策人的决策行为，此外一方的决策还影响另外一方的决策。因此，运用混合策略纳什均衡来分析绩效审计问责制度是可行的。 　　（三）博弈模型假设

　　1.假设符和理性人假设，即问责主体和问责机构都是理性人，它们都追求自身效用的最大化。问责主体的策略空间是（改，不改）问责机构的策略空间是（问责，不问责），这两方都将运用合适的策略来实现自身效用的最大化。

　　2.假设符和完全信息的静态博弈，即问责主体和问责机构二者获取的信息是充分的，它们对于对方的策略空间和效用函数是完全知悉的。

　　3.假设符和不合作博弈，即问责主体和问责机构二者之间不存在合谋行为，不会通过合谋获取双发利益的最大化，并且会争取自身效用最大化。

　　（四）博弈模型分析

　　1.博弈矩阵。

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　　模型参数说明：

　　P1：问责机构对问责主体实施问责的概率；P2：问责主体不进行整改的行为的概率；D：问责主体不进行整改被发现后所给予的惩罚，D>0；B：问责机构实施问责行为的成本，B>0；T：问责主体不进行改正得到的收益，T>0（可看做审计问题得不到改善给自我带来的损失）；H：问责机构对不整改单位不进行问责而受到舆论压力带来的权威损失；S：问责主体的整改成本，S>0；

　　2.模型分析。对于问责机构而言，

　　问责机构问责的期望收益为：P2（D-B）-B（1-P2） ①

　　问责机构不问责的期望收益为：P2H+0（1-P2） ②

　　当①=②的时候，即当P2=B/（D-H）的时候，问责机构选择问责和不问责无差异。

　　当①>②的时候，即当P2>B/（D-H）的时候，问责机构选择问责的期望收益高于不问责，选择问责。

　　当①<②的时候，即当P2

　　由此得出，问责主体不进行整改的行为的概率P2与审计机构实施问责行为的成本B成正相关，同问责主体不进行整改被发现后所给予的惩罚D成反相关，同问责机构对不整改单位不进行问责而受到舆论压力带来的权威损失H成正相关。也就是说，如果要提高问责主体的进行整改的可能性，即提高1-P2（降低P2），需要降低问责机构的问责行为所需要的成本；增加问责主体不进行整改的所需要承受的惩罚力度；增加舆论对于问责机构的监督，让问责机构的渎职成本增加以至于其为了节约成本而选择问责。