黑龙江省绿色矿山建设政策探讨
中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）05-0034-02
党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总布局，“十三五”规划的主题之一是低碳、循环、绿色发展。建设绿色矿山、发展绿色矿业是中国矿业行业落实生态文明国家发展战略，保障矿业健康可持续发展的重要平台和抓手。作为矿产资源大省，黑龙江省早在2004年就已经全面启动绿色矿山建设计划，并因地制宜地颁布了一系列具体的实施办法。经过十多年的努力建设，全省矿产资源利用状况、矿山地质环境质量和生态状况都得到明显改善。但是，随着黑龙江省绿色矿山建设工作的不断推进，有些相关政策与措施尚不完善，亟须深入研究形成配套绿色矿山建设的激励政策，促进矿业发展方式的转变，努力构建规范矿产资源开发利用秩序的长效机制。
一、黑龙江省绿色矿山建设现状
截至2013年底，黑龙江省各类矿山总数为3 076个。其中，国有企业183个，占5.96%；集体企业307个，占10%；私营企业1973个，占64.29%；其他矿山606个。为了加快“生态省”建设，实现经济社会的可持续发展，2004年，黑龙江省积极探索以煤炭行业为主的省级绿色矿山建设试点，在全省实施矿山生态环境准入制、矿山地质环境保证金制、环境影响评价和危险性评估管理制等“三项制度”和四大煤城（鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河）矿山环境治理工程、大庆及周边地区地质环境保护与综合治理工程、“三线”（公路、铁路、江河沿线）“两区”（风景名胜区、自然保护区）地质环境治理等“三项工程”。按照绿色矿山建设的理念积极推进矿山复绿等工作，完成矿山地质环境恢复治理面积3.3万公顷[1]。庆安帝圣矿业有限公司按照建设成为国家级绿色矿山的要求，树立“绿色立企”的发展模式，通过对不能利用的老矿井场地进行清理、关闭、整治，以及对矿区进行绿化建设，使矿区绿化覆盖率达到可绿化区域的85%[2]。2012年以来，龙煤集团鹤岗分公司新岭煤矿等27家矿山企业荣获“国家级绿山矿山试点单位”称号，黑龙江省绿色矿山建设取得初步成效。
二、绿色矿山建设存在的问题
（一）与“绿色矿山格局基本形成”目标差距较大
按照国家确定的“到2020年全国绿色矿山格局基本形成，大中型矿山基本达到绿色矿山标准、小型矿山企业按照绿色矿山标准规范管理”的总体目标，虽然黑龙江省在加强国家级绿色矿山试点单位建设的同时也在推进建设省级绿色矿山试点，但是总体进展不大。目前，全省虽然已有27家矿山企业获得“国家级绿山矿山试点单位”称号，占到全省大中型矿山（40余家）的3/5，但这些示范试点矿山建设工作尚未完成；省级绿色矿山试点仍处于起步阶段，中小企业申报绿色矿山试点单位的数量偏少，以大中型企业为主，全省80%以上是小型企业，从实现2020年的绿色矿山建设目标来看，还有较大困难，建设任务仍然十分艰巨[3]。
（二） 绿色矿山建设标准体系不够健全
虽然在国家层面上明确了国家级绿色矿山的9个基本条件，但由于黑龙江省矿山企业的多样性和复杂性，还没有建立起一套结合本省实际情况和区域特点的绿色矿山创建标准及考核体系，这导致对绿色矿山建设质量进行评价相对较困难，无法进行行业间的横向比较。在制定规划准入条件时，也没有完全以绿色矿山建设标准为依据，不利于矿山企业按照统一标准进行建设[4]。
（三）相关配套政策不够完善
黑龙江省根据《矿产资源规划编制实施办法》的规划，已经出台了《黑龙江省矿产资源规划调整实施细则》，明确了矿产资源规划调整条件和程序。虽然有关矿产资源开发的法律依据比较健全，但仍然缺少黑龙江省绿色矿山建设管理办法及指南等专门性法规，更缺少建设绿色矿山和发展绿色矿业的配套支持政策。此外，黑龙江省目前有关绿色矿山建设的专项资源配置制度及税费政策等还不健全，矿山企业在进行绿色矿山建设过程中缺少优惠及鼓励政策，全省仅有少数几家矿山企业享受到了国土资源部的综合利用示范基地建设资金支持，绝大部分企业还没有得到国家及地方的专项优惠政策支持，从而打击了其建设绿色矿山的积极性。
（四） 矿山环境恢复保证金制度落实不到位
黑龙江省已经建立了矿山地质环境的准入制度，实施了矿山土地复垦方案、矿山地质环境治理恢复方案的编制和恢复保证金的缴存制度，并要求矿山企业签订承诺书。保证金制度使企业成为矿山地质环境恢复治理的主体责任人，强制其履行矿山地质环境恢复治理的义务。但是由于种种原因，矿山环境恢复保证金制度很难落实到位，矿山企业真正履行保护责任和承诺的很少，特别是省内大型央企、国企保证金欠缴率较高，这两类企业的缴纳额度占全省缴纳总额度90%以上。有些央企开采完矿产资源，不履行地质环境治理义务，不仅给采矿区造成较大危害，还会对矿工生活的居住区和商业区的生态环境造成严重破坏。地方政府还常常以该企业是省内支柱企业、纳税大户等为由进行“说情”，对法规进行干预。此外，矿山企业在交纳环境治理保证金的同时，还需要花费大量资金治理矿山开采过程中所产生的土地塌陷、生态环境恢复等环境问题。由于黑龙江省环境恢复保证金制度还没有建立完善的返还渠道，矿山无法将缴纳的保证金用于环境治理，这使矿山企业承担了双重的资金压力[5]。
（五）绿色矿山建设企业资金缺口大
绿色矿山建设是一项全方位的工作，按照国土资源部提出的绿色矿山建设的主要目标任务，矿山企业需要投入大量的资金、人力和物力完成绿色矿山建设所要求的9个基本条件。近年来，大宗商品市场低迷，矿业经济形势持续下滑，多数矿山难以负担绿色矿山建设投入费用。特别是部分老矿山企业整体效益下降，环境欠账较多，社会保障问题日益突出，企业负担越来越重。 三、完善绿色矿山建设的对策建议
（一）统筹规划绿色矿山建设
按照到2020年全国绿色矿山格局基本形成的目标要求，对“十三五”时期黑龙江省绿色矿山建设工作做出总体规划部署，加快完成国家级绿色矿山试点单位的建设与评估工作。鼓励矿山企业结合自身实际情况，为落实生态文明建设目标要求，制订出绿色矿山建设的具体规划。对于达不到国家级绿色矿山基本条件要求的，鼓励其创建省级绿色矿山建设示范点，上下联动，分级推进省、市、县三级绿色矿山试点建设；宣传推广绿色矿山建设典型经验与先进模式。要求全省矿山企业把发展的核心任务转变到资源高效利用、保护环境、节能减排、矿地和谐等方面上来，推进绿色矿山建设向全省纵深发展。
（二）建立科学合理的绿色矿山标准体系
在全面总结和推广全省绿色矿山建设试点经验的基础上，建立完善的分地域、分行业、差别化的绿色矿山建设标准与考核体系。科学量化每个行业、每个层面的绿色矿山评价指标，确定合理的评判标准，不仅有利于矿山企业自我考核评判，还有利于各企业之间进行横向比较，使每个企业都能够清楚掌握自身发展状况和存在的不足，激励其不断改进和提高。此外，还要在全省范围内综合评价绿色矿山建设情况，严格准入和科学监管，明确要求新建矿山按照绿色矿山的标准进行规划、设计和建设；生产矿山要切实落实企业责任，按照绿色矿山建设标准改进开发利用方式。建立绿色矿山评估制度，定期开展矿山“三率”检查和监督，规定绿色矿山有效期为三年，凡期满三年的需进行复查，对不符合标准的可作出废除绿色矿山称号的处罚，使绿色矿山建设走上规范化、制度化管理轨道。
（三） 完善绿色矿山建设相关政策措施
结合黑龙江省实际情况，从资源配置、用地政策、金融财税等方面完善绿色矿山建设的相关政策措施和制度。一是建立绿色矿山建设税费减免及专项资金支持政策。建议黑龙江省政府在执行重大专项政策支持时，优先考虑和安排绿色矿山企业获得“矿产资源节约与综合利用专项奖励资金以及示范工程资金”。制定与绿色矿山建设相挂钩的资源补偿费和资源税政策，经依法申请和审批的绿色矿山企业，可享受增值税减免和所得税减免政策。完善矿山地质环境恢复保证金制度，在采矿权有效期内，可以批准绿色矿山企业按总额的一定比例交纳保证金。为鼓励绿色矿山企业边开采、边治理，根据矿山生态环境实际治理进度，对达标的企业按比例提前返还矿山地质环境恢复治理保证金，并依据恢复治理工作所取得的成绩给予一定程度的省级矿山地质环境治理资金补贴。二是实行矿产资源及土地的优先配置政策。在资源配置和矿业建设用地指标等方面向绿色矿山倾斜，支持绿色矿山企业在深部及外围找矿，在同等条件下，对绿色矿山优先配置矿业权。在资源整合过程中，将绿色矿山优先作为整合主体，可以以协议出让的方式优先获得其原开采范围毗邻区域的采矿权。给予用地政策优惠，支持绿色矿山企业开展矿业用地改革试点工作和工矿废弃地复垦利用试点工作。
