图书馆业务外包中的风险和防范
中图分类号： G250.7 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2014）02-0090-04
Abstract Outsourcing is widely used in the libraries in China， and developing fast. But many outsourcing case has not reached the expected target. The fundamental reason lies in the lack of deep understanding of risk. This paper analyzes the rent-seeking risk， decision-making risk， information asymmetry risk， monopoly risk and others. On this basis， this paper puts forward the preventive measures from four aspects.
Keywords library；business outsourcing；risk prevention
目前，业务外包在我国图书馆领域逐渐得到了广泛应用，并有涵盖图书馆全部业务的发展态势。理论上，业务外包虽有助于图书馆实现业务核心化战略、降低运营成本、提高工作效率、改进服务质量，但许多业务外包案例表明其并未达到预期目标，相当比例的图书馆对业务外包持谨慎态度。近几年来，一些学者开始关注图书馆业务外包的风险及控制，但数量不多，主要侧重于图书馆具体外包业务风险的描述，较少从理论上分析风险的种类、本质及成因。本文拟在现有成果基础上，分析图书馆业务外包全过程面临的风险，并提出防范和控制风险的建议。
1 图书馆业务外包的现状
图书馆业务外包是指图书馆确定外包业务的种类、数量和质量标准后向社会招标，将业务的生产权对外承包给中标的外部团体，中标团体按照与图书馆签订的合同提供服务，图书馆按合同监督绩效并支付拨款。按照外包程度，业务外包分总体外包和部分外包。总体外包是指图书馆全部管理和服务委托给外部团体执行，部分外包则是图书馆将部分管理和服务委托给外部团体执行。
我国尚未实践图书馆业务总体外包，但图书馆业务部分外包在我国已相当普遍。根据已有文献，笔者对目前实践的图书馆外包业务进行了分类，主要有以下四大类：①图书馆传统业务，包括采访业务、编目业务、上架排架业务、流通业务和图书配送业务；②图书馆读者服务，包括信息中介服务和部分参考咨询业务；③信息系统服务，包括网站开发、硬件维护、软件开发和数据库建设；④物业管理，包括环境卫生、安全保卫和设施维护。当然，实行业务外包的图书馆由于服务对象、战略目标、办馆水平以及对自身核心业务定位的差异，业务外包的广度和深度也有差异[1-4]。
2 图书馆业务外包面临的风险
2.1 寻租风险
寻租在图书馆业务外包中表现为非生产性寻租活动，即利用权力并通过政治过程获得特权从而获取超额利润的方法。寻租包括设租和寻租，设租是指图书馆权力拥有者利用公共权力对业务外包全过程进行控制，人为设置关卡和障碍，以图获得贿赂；寻租是指外包企业利用各种手段获取外包权利。
国内外大量公共服务外包的实践表明，寻租活动充斥着业务外包全过程，形形色色、手法多样的操纵投标过程、贿赂和吃回扣现象从未消除。我国当前正处于经济社会转轨阶段，权力的集中、法律政策的滞后和监管的乏力客观上加剧了寻租风险。理论上，寻租风险可以发生在图书馆业务外包的所有环节，包括外包业务种类确定、外包方式选择、信息发布、外包企业遴选、业务监督和绩效评价等。虽然作者无法、也不可能确定寻租在我国图书馆业务外包中多大程度和多大范围内存在，但可以肯定的是，只要不加强图书馆业务外包全过程的严格管理和严密监督，这些问题就肯定存在，这从我国当前政府采购频发的腐败案件中可见端倪，因此，如何减少、杜绝寻租风险是我们在图书馆业务外包中必须要考虑的首要问题。
2.2 决策风险
决策风险是指在决策活动中，由于主、客观等多种不确定因素的存在，导致决策活动不能达到预期目的的可能性及其后果。决策风险既与决策机制不健全、决策信息不充分等客观因素有关，也与决策者能力不足、受个人情感和价值判断影响等主观因素有关。
决策风险在图书馆业务外包的各个环节也都可能发生，但对图书馆具有重要影响的主要有两个方面：①外包业务种类选择风险。图书馆根据本馆实际和特定目标有针对性地选择外包业务种类和决定外包程度，但如果图书馆把具有比较优势的业务或属图书馆核心业务外包出去，就可能违背预期目标，导致决策失误。②外包企业选择风险[5]。图书馆在招标时，可能将价格高低、规模大小等硬实力作为选择标准，忽视外包企业的服务质量、管理水平、业务熟悉程度、社会声誉等软实力，以及该企业是否适合成为本馆的外包合作伙伴等因素；在评标、定标时，由于信息不充分、决策机制不完善等客观因素，或因有效甄别真假信息能力不足、个人情感和价值判断等主观因素影响，错误选择了外包企业；由于决策失误，外包企业对外包业务可能缺乏专业水平和相关经验，企业的经营风险、财务风险甚至市场风险也可能波及到图书馆，这些都影响外包服务的提供和质量。 2.3 信息不对称风险
信息不对称是指某些人拥有信息但其他人不拥有信息。在信息不对称的情况下，市场交易一方参与人由于不能观察另一方的行动或当观察（监督）成本太高时，一方隐瞒信息或行动从而导致另一方的利益受到损害。一般而言，图书馆处于信息劣势地位，而外包企业处于信息优势地位，因此外包企业就可能通过隐瞒信息而给图书馆带来利益损失。签约前的信息隐瞒行为称为逆向选择，签约后的信息隐瞒行为称为道德风险。在业务外包合同签约前，外包企业可能向图书馆提供不充分甚至不真实的信息，美化自己，以图获取中标资格，从而发生道德风险；业务外包签约后，图书馆难以了解外包企业的行为和运作过程，外包企业可能不忠实履行契约条款，造成服务质量下降以获取合同外利益，从而发生逆向选择[6]。
信息不对称风险的诱因是多方面的：①外包环境的不确定性。图书馆在外包经营中始终面临环境的不确定性，这些不确定性，既有来自于图书馆和企业人事、财务、管理等内部因素，也有来自于宏观政策、市场变化、技术发展等外部因素，它们都威胁着合同的履行。②外包合同的不完备性。人类的有限理性和外部环境变化的难以预料，使得外包合同不可能事先全面考虑所有与合同履行可能相关的环境因素，不可能事先预料未来的所有情况并将其纳入合同。③外包业务的模糊性。图书馆作为公益性社会机构，其宗旨是无偿为读者提供信息服务，追求社会效益，这就决定了一些外包业务的数量和质量标准难以量化，比较模糊，而且服务对象对服务质量的看法也明显不同，而当业务目标难以界定、人们对服务质量看法也明显不同时，外包企业就会有相当大的自由裁量权。经济学家哈特将此种“填补合同空白”的权力称为分配“剩余控制权”，将界定服务质量的困难称为“不能合同化”，指出“不能合同化”为外包企业提供了以牺牲质量为代价而降低成本的动机，因为质量损失无法在技术上被认定为违反合同条款[7]。④合同条款解释的差异性。外包合同中通常包括大量的书面条款，如何解释这些条款直接关系到双方的权利义务，合同双方对相关条款解释上的差异可能会引发双方冲突，尤其是在合同条款存在模糊时，为外包企业的机会主义行为和从合同中攫取不当利益的策略行为提供了可能。
2.4 垄断风险
业务外包要达到预期目标，必须要有一个竞争性的外包业务供应商市场，如果提供外包业务的企业只有一家或少量几家，就可能发生垄断风险。图书馆业务外包过程中的寻租风险、信息不对称风险、决策风险等，尽管与一个社会的文化传统、制度机制、监管能力有关，但综合起来看，风险程度的高低主要取决于外包业务市场竞争的程度。
一般来说，经济相对落后、辖区相对较小地区的图书馆，或技术性、专业性较强的图书馆业务，其选择外包企业的余地较小，容易发生外包企业垄断，尤其是一些相对偏远、落后的地区如乡镇地区，几乎很难找到足够的外包企业。另外，即使业务外包之初存在一个竞争性的外包业务供应商市场，图书馆能够找到合适的外包企业，但随着市场的发展，外包业务的市场越来越集中，可能形成图书馆对外包企业的过分依赖甚至锁定，图书馆业务外包的主动权和控制权减弱甚至丧失，从而可能发生未来外包成本增大、服务质量下降的可能。
2.5 其他风险
除上述外，业务外包还可能给图书馆带来如下风险：一是可能给原来顺畅运作的人力资源配置、管理制度、工作流程带来冲击和造成混乱，从而导致管理风险。二是限制内部人员的实践机会，可能影响内部人员的工作热情、阻碍内部人员素质的提升。三是图书馆的目标是在保证服务质量的前提下，最大限度降低外包成本，外包企业的目标则是获取最大利润，目标的差异性可能导致图书馆的服务质量下降。四是外包企业资产的专用性使得其用途被锁定后很难再移作他用，而重新选择外包企业可能会威胁到图书馆服务提供的连贯性，这都使得外包企业要求支付过高价格，以弥补资产的专用性风险和图书馆服务提供的连续性风险。
3 图书馆业务外包风险的防范策略
3.1 规范业务外包法定程序
减少权力“寻租”，必须建立业务外包的正当法律程序。英美等国为保证政府合同外包的规范运行，都制定了政府合同的法律程序[8]。规范图书馆业务外包程序可从四个层次进行：一是完善《政府采购法》等相关法律法规。图书馆业务外包属于政府采购服务范畴，主要受《政府采购法》和《合同法》规制，但《政府采购法》运行十余年之后，存在采购范围过窄、内控机制不健全、监督机制不完善等弊端，且至今该法“实施条例”和“实施细则”尚未出台，因此当前应根据公共财政发展和财政管理体制改革的需要，修改完善《政府采购法》，加紧出台“条例”和“细则”。二是及时单独制定政府公共服务采购规章，就服务采购范围、主体资格、外包方式、外包程序、缺陷补救、信息公开、业务监督、特定责任、业务退出等方面作出具体规定，增强服务外包的法定操作性。三是在此基础上，图书馆管理部门或图书馆行业协会应制定“图书馆业务外包管理办法”，使业务外包做到有章可循、操作规范：在外包决策阶段，应把读者和馆内员工参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论作为服务外包决策的必经程序；在招标阶段，对图书馆外包业务种类、外包方式、申请步骤、申请人资质等相关信息都应以公告形式及时向社会发布，做到公开透明；在外包履行过程中，也应将监管信息及时向社会公开。四是图书馆行业特点鲜明，业务流程、业务内容基本相同，图书馆学会组织可以根据行业特征，统一制定图书馆业务的质量标准，为业务外包提供质量规范。
3.2 制定合理的外包策略
首先，外包业务种类的选择应从本馆实际出发。图书馆类型、层次和规模不同，面临的经济、社会、文化环境和本馆资源的约束条件不同，外包业务的种类也不相同。另外，要综合考虑成本、技术和业务本身性质几个因素。从成本来看，业务外包应有成本优势，否则就应自我生产；从技术上看，所需技术成熟的业务适宜外包；从业务本身性质来看，非核心业务适宜外包，核心业务是否外包，应根据具体情况分析。 其次，应根据业务性质和本馆实际情况选择合适的外包形式。如果外包的业务为辅助业务，如图书馆物业管理、图书加工和图书编目等，可选择独立式外包，即由外包企业独立完成所承包业务。如果外包业务属核心业务，关系到图书馆的核心和可持续竞争力，但技术性较强，图书馆又难以独立完成，如图书馆系统设计或软件研发、信息资源数字化和网络化建设和读者活动，可选择合作式外包，即由外包企业和图书馆合作完成外包业务。
综合考虑上述两个方面，如果属图书馆非核心业务，在成熟技术条件下，具有成本优势的业务最适宜独立式外包，不具有成本优势的业务应自我提供；在非成熟技术条件下（图书馆此类业务极少），具有成本优势的业务宜采取合作式外包，不具有成本优势的业务可以自我提供，或采取合作式外包。如果属图书馆核心业务，在成熟技术条件下，具有成本优势的业务可采取独立或合作式外包，不具有成本优势的业务应自我提供，或在特殊情况下采取外包形式（如弥补短期内人手不足）；在非成熟技术条件下，具有成本优势的业务宜自我提供或采取合作式外包，不具有成本优势的业务应自我提供[9]。
再次，为防范垄断风险，要千方百计维护和增进供应商市场竞争。为此，需要在合同竞标过程中通过公开信息发布或主动的市场考察吸引和搜寻潜在的外包企业；在允许的情况下，可把一项业务分解成多个小型业务的方式，增进外包企业之间的竞争。另外，图书馆应掌握外包合同的主动权和灵活性，使外包业务种类、外包形式、外包期限能随着图书馆工作的变化、外包市场的变化和外包质量的优劣及时做出调整。
3.3 实施外包合同设计、管理和和绩效评价全过程质量控制
在外包合同的设计上，在就外包目的、外包业务种类、外包方式、外包运作、质量评价、违约赔偿、外包退出等环节的充分协商中，图书馆重点应掌握外包合同的主动权和灵活性，避免对外包企业失去控制和过度依赖。
在合同管理上，应建立顺畅的沟通机制，尽可能消除双方的观念差异和经营矛盾；及时了解外包企业的内部运作过程和阶段性成果，要求外包企业定期或不定期提交业务进展情况报告，必要时可以互派工作人员，及时沟通信息；建立应急工作机制，对外包过程中因各种突发因素致使外包企业无法提供正常履行义务等情况做好应急预案[10]。
在合同绩效评价上，应做好事中评估和事后评估。事中评估主要是对外包过程进行跟踪管理，及时发现、解决问题，确保服务质量；事后评估应建立多元化的评估主体，运用科学化的绩效评估指标，对外包业务的目标实现情况、成本效益进行公正、客观地评估，并将评估结果作为是否收回外包、是否全额付款的重要依据。
3.4 调整优化自身机构和流程
图书馆实施业务外包后，应及时调整自身组织机构、人员配备和运作流程，制定相应的管理规范和程序，建立与外包相适应的新的管理体制和管理系统，使之与新的工作环境相适应。另外，业务外包必然使原来从事该项业务的馆员丧失原有工作岗位，被迫转岗，从而打破既有利益格局，影响图书馆员工的利益，可能招致他们的反对，甚至出现一些不稳定情况。因此，必须充分预料这一情况，并通过重新培训，促其顺利转岗；或组成相关外包管理机构，从事管理、验收和评价外包企业等工作，以有利于外包业务的顺利开展[6]。
4 结语
图书馆业务外包是专业化分工在图书馆业务领域的应用，积极运用这一新的管理方法，能够发挥专业化分工所带来的提高效率、降低成本、增进服务质量的好处，但是，图书馆业务外包的全过程蕴含了各种风险，如果我们忽视或低估这些风险，不仅难以达到预期目标，甚至会造成其他损失。因此，在认真研究外包业务特点的基础上，运用科学的外包策略和管理方法，采取积极措施和有效办法防范、控制和规避这些风险，是确保业务外包成功实施的前提和基础。
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