高校教育支出绩效评价研究的回顾与展望
中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）30-0089-03
一、研究背景
高校教育支出绩效评价是高校绩效评价体系的重要组成部分，其以财务信息为依托，以为高校财务管理提供科学性、前瞻性指导为目的，是高校提高资金使用效益、优化资源配置的重要手段。构建高校教育支出绩效评价体系不仅是高校自身发展的客观需要，而且是教育事业健康发展的必然要求。提高高等教育办学质量和资金使用效益，是当前社会关注的热点问题，监测和评价也是高校办学公开透明的重要举措。为此，财政部会同教育部对《高等学校财务制度》进行了修订并于2012年12月9日发布，新的《高等学校财务制度》明确要求高校应当实行支出绩效评价，这为评价工作提供了政策依据和新的发展契机。
二、国内研究概况
在我国评价主体主要包括政府、高校和第三方评价机构。
（一）政府
政府在高校教育支出绩效评价中的主要作用是制定法律法规和规章制度，提供政策引导和资金支持。政府是评价结果最重要的使用者，也是最主要的评价主体，其主要是通过立法、资助和主导评价活动等形式开展其评价工作的。
进行高校教育支出绩效评价对实施教育改革，提高资金使用效率具有重要意义。虽然评价工作已经在全国逐步开展起来，但是相应的法律保障体系仍旧滞后。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》的出台具有重要意义，《纲要》中指出高校要“改进管理模式，引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理”。2012年底新出台的《高等学校会计制度》也明确规定高校要实施支出绩效评价。这两个文件为高校教育支出绩效评价注入了新的动力。但是不可否认，这对于评价工作有序深入开展是远远不够的，谁来评价，如何评价，评价体系如何建立，如何评价不同类型的高校等一系列问题都需要出台详细的规章制度来约束和保障。
除了政策引导之外，国家、政府还以各种资助基金形式支持专家学者进行评价研究。由教育部牵头主持的世界银行高等教育贷款项目资助并出版的《大学财务综合评价研究》（2002）是国内比较早地系统研究高校财务综合评价的书籍，执笔人杨周复构建的财务评价系统主要包括财务综合实力、财务运行绩效、财务发展潜力评价三方面，旨在构建一个科学、权威的评价体系，应该说这是国内第一次构建的较全面的评价指标体系。这个评价指标体系被许多研究者采纳，也有部分研究者对杨周复提出的指标提出了优化意见，比如去除冗余指标或者加入部分指标，但都是一家之言，没有得到公众的普遍认可。由中央教育科学研究所所长袁振国主持的国家自然科学基金资助项目“高校绩效评价及资源配置研究”出具的《2012年高校绩效评价研究报告》（2013）整理了高校绩效评价的思路，选取72所直属高校并以清华大学为标杆进行绩效评价，得出各个高校的投入产出位差从而进行绩效水平排序，增加了实践意义。可以说这个报告是对近年来此领域研究的最全面的总结。这些研究对绩效评价的合理性、真实性、科学性、可用性和应用研究取得了实质性进展，得出了高校绩效排名，但是哪些因素影响了高校教育支出绩效、如何改进绩效的研究还相对较少，即评价结果的运用研究不足。
全国范围的本科教学评估就是政府对高校实施教育支出绩效评价的实践研究。为提高高等教育的质量，正确处理规模、效益、结构与质量之间的关系，从2003年开始在全国范围内进行历时5年的普通高等学校教学评估，教育部在此次评估中起到了强化监督作用。本科教学评估的目标是建立5年一轮的普通高校教学工作评估制度、建立普通高校数据采集和发布制度、促进建立评估中介机构、进一步完善评估方案、改革评估技术和方法。这是第一次从政府角度，大规模对高等教育办学绩效实施评价，但评估的形式、内容、方式方法以及最终的结果，仍需要进行自我评价与改进。不可否认2003年开始的本科教学评估对学校建设发展起到了不可估量的促进作用，理论研究的目的是指导实践，后续的实践要持续跟进，才能发现问题和解决问题，实现评价的最终目的。
（二）高校
教育经费的不断增长和学校硬件建设的高峰期回落，高等教育已由规模发展进入内涵发展的转型期，高校内部责任相关者也作为一支强大的力量加入了绩效研究的行列。高校内部责任相关者包括高校管理层、高校财务管理人员、高校教师与学生。
作为高校管理层研究的代表，长江职业学院副院长马发生在《中国高校战略成本管理绩效评价指标体系的构建及应用研究》（2012）中将高校战略成本管理的绩效评价体系分为三大维度：投入维度、产出维度、风险维度。站在战略成本的高度构建评价指标体系是比较新的角度，是一个新的切入点。高校财务管理人员也在教育支出绩效评价上做了不少研究，比较有代表性的是东北师范大学财务处的张健在《高校财务绩效评价体系探析》（2013）中指出构建高校财务绩效评价体系的实际已经成熟，并提出了评价的内容与评价方法。从文献分析的角度来看，高校财务管理者的精力更多地放在微观层面，高校管理层对于高校教育支出绩效评更多地着眼于宏观。
高校教师以及研究生对高校教育支出绩效评价的研究可谓是百家争鸣。近年来仅优秀的硕博论文在这方面的研究就高达1 500多篇。仔细研读不难发现，评价体系构建多从财务指标入手，评价所需数据多是从高校财务决算报表中获得，对于非财务指标的研究不多，非财务指标难以量化，即使有学者研究最后也没有深入挖掘。由于作者缺乏实际高校管理经验，评价指标体系构建的全面性和系统性有待完善。此外高校数据一般不对外公开，并且统计口径不一致，指标数据获取难度较大，部分基于实证分析的文章数据来源的真实性与可靠性难以查证，硕博论文的研究成果应用到实际评价中有一定难度。 （三）第三方评价机构
在2010年7月改版完成并正式投入使用的中国科学评价研究网是国内比较权威的综合评价网站，他与中国青年报合作开展的“中国大学评价”系列研究活动是第三方评价机构参与高等院校绩效评价的重要探索。中国科学评价中心的学术委员会由国内外知名专家学者组成，评价中心也多次承接政府、高校的委托业务，提供管理决策所需评价服务，帮助加快管理和决策的科学化进程。中国网大大学排行榜一直以第三方的视角挖掘大学价值，进行深层次的探索，2013年网大排行榜在搜狐网的支持下推出了“动态大学排行榜”，其与原始排行榜最大的不同是在保留原始的学术资源、学术成果、生源质量、师资力量等多个传统一级榜单外，新推出了校友票选声誉榜，首次鼓励高校在校生、毕业生、老师们积极参与，评选出“我最喜爱的大学”，这个创意对高校教育支出绩效评价是一个点拨，运用统一定量的指标去评价大学往往泯灭了大学本身的特色，作为社会公共服务机构，其产出不能完全用经济指标来衡量，像师生满意度这样的非财务指标也可以考虑作为衡量产出的重要组成部分，并且动员社会力量参与评价，更好地体现了高校服务社会的职能。值得注意的是，第三方评价机构一直致力于评价研究与实践，公开其评价体系与程序才能更好地接受公众评判，才能得到大家认可，其评价才能有意义。
三、国外研究概况（见表1）
对比国外研究不难发现：在立法方面，美、英、澳的法律保障体系相对健全，立法保障是我国教育支出绩效评价的软肋。政府、高校和第三方评价机构共性的问题就是评价工作须有章可循。无规矩不成方圆，任何评价主体都应以完善的法律规章制度作为保障，政府应出台详细的评价准则，高校内部应制定完整的评价规范，第三方评价机构也应有其评价准则和评价依据；在评价主体方面，美国的评价组织很多，并且各有分工和侧重，这是值得我国借鉴的，任何一个单独的力量都无法更好地完成评价工作，三个评价主体须合理分工，相互配合，形成合力；在指标构建方面，指标体系的变化也是一个横纵向发展的过程，不同的高校适用不同的指标，评价目的不同指标不同，在不同的时期指标会随国家政策和社会变化进行调整，但是相同的是评价指标要反映高校发展目的，财务指标和非财务指标相结合；数据收集一直是高校教育支出绩效评价实证分析的难点，我国教育统计年鉴是一个很好的工具，但是一部分非财务指标数据的统计还有待完善，需要借鉴美国和英国的经验，依靠权威机构搜集、整理和共享，评价主体才能集中精力进行评价和改进管理；在评价结果运用方面，需要更好地利用绩效评价这个工具，作为实施绩效预算的依据，提高高校资金使用效率。
四、展望
（一）完善的法律体系作为保障
我国亟需完善高校教育支出绩效评价的法律体系保障。评价活动的顺利开展离不开法律体系的完善，以规章制度等形式把评价工作作为重要事项提上日程有利于评价工作得到应有的重视，有利于规范评价工作的程序、方法，指导和约束评价工作。
（二）政府、高校和第三方评价机构形成合力
政府、高校、第三方研究各有侧重，政府视角相对宏观，高校研究相对微观，第三方应该是站在社会公众角度，力求客观。三者应加强合作，本着客观公正的原则，政府提供政策支持，高校集中人才优势，第三方搜集公众需求，反映民意，三方注重分工，加强沟通，分享信息，形成合力，评价工作才能取得实质性进展，人力、物力、财力也能得到有效节约。同时我国第三方研究机构参与研究的还太少，透明度还不够高，应鼓励第三方评价机构参与评价，但应注重评价的质量和评价结果的可信度和可用性，培养权威的评价机构，并成为研究的重要力量。
（三）不断完善评价指标体系，优化评价路径
不同的评价目的、不同的高校类型运用不同的评价指标体系，构建的指标体系也不是一成不变的，需要随着高校的发展和社会的需求不断调整和优化，这就要求评价指标的构建要反映时效性，并且要分类构建。指标中既要有财务指标，也应包含非财务指标，当然与此对应的评价路径也不能单单是分析高校财务报表数据，而应该加入更多的表外因素。比如通过问卷调查、校友投票等方式加入师生满意度等非财务指标因素。
（四）建立高校数据资源库
大数据时代的到来为评价工作的开展带来了新的机遇，它决定了我们制定决策不应仅仅依靠直觉和经验而应该基于数据收集和分析，这为评价工作深入开展提供了新的思路，依靠数据开展分析工作，缩小人为主观因素，使评价结果更加科学、客观。同时大数据时代也为评价工作带来了新的挑战，高校教育支出绩效评价离不开数据分析，完善的全面的数据资源库在大数据时代是必不可少的，对研究工作的顺利开展也不可或缺。所以应鼓励第三方机构和公司参与数据采集，顺应大数据时代的发展趋势，完善数据资源库，动员社会力量参与评价，全面监督，同时这也是大数据时代高校信息公开的重要举措。
（五）注重评价结果的运用
在评价结果运用方面，我国还有一些不足。评价活动的重点不是评价过程而是评价结果的运用。评价得出高校绩效水平高低不是最终目的，找出哪些因素影响了绩效，通过评价找出差距和不足，获得持续的进步，这样才能使评价变得有必要和有意义，人力、物力、财力的投入才是值得的。这就要求评价要客观、实事求是，评价程序要规范、有条不紊，评价指标要全面、切合实际，评价结果及时反馈给相关部门，针对评价结果进行详细分析，制定行之有效的改进方案，同时要向利益相关者和社会公众公开评价过程和结果，接受公众的监督。
